II SAB/Op 30/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Opolu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z 10 maja 2021 r. M. P. (dalej również jako: skarżący, wnioskodawca lub strona) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na działanie Prezesa Sądu Okręgowego w Opolu (dalej również jako organ lub Prezes Sądu), w przedmiocie bezczynności tego organu w udzieleniu odpowiedzi na wniosek strony kierowany do niego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 z późn. zm.), dalej: ustawa lub "u.d.i.p.". Uzasadniając skargę wskazał, że wystąpił do Prezesa Sądu z pisemnym wnioskiem z 16 lutego 2021 r. o udzielenie mu informacji o "nazwach wydziałów sądów, rodzaju spraw rozpatrywanych przez tutejszy sąd, repretoriów itd.". W ocenie strony udzielona jej, w piśmie z dnia 8 marca 2021 r., odpowiedź organu nie stanowi realizacji ustawowego obowiązku udzielenia informacji publicznej w zakresie objętym żądaniem. Zdaniem strony organ nie udzielił żądanych informacji, bowiem podanie adresu strony internetowej Sądu, na której mógłby je uzyskać, w sytuacji, gdy przebywa w izolacji więziennej i nie ma do niej dostępu, stanowi "milczenie organu". Wskazała następnie, że w takiej okoliczności jej skarga jest zasadna. Wniosła strona także o "interwencję" oraz o – jak określiła – "polecenie pozwanemu udzielenia wszystkich informacji z mojego wniosku z 16.02.2021". Wskazał również wnioskodawca, że wysłał skargę do Zastępcy Rzecznika Dyscyplinarnego Sędziów Sądów Powszechnych przy Sądzie Apelacyjnym we Wrocławiu "ale bez rezultatu". Wniósł również o przyznanie prawa pomocy w zakresie opłaty od wpisu oraz całości kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej wobec niewyczerpania przez wnioskodawcę trybu ponaglenia organu poprzedzającego wniesienie skargi, ewentualnie o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu organ podkreślił, że w dniu 23 lutego 2021 r. wpłynął do niego wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, w którym domagał się on podania numerów i nazw wydziałów Sądu Okręgowego w Opolu, prowadzonych repertoriów, i wskazania symboli spraw rozpatrywanych przez Sąd. W odpowiedzi na wniosek – pismem nadanym dnia 8 marca 2021 r. – na adres jednostki penitencjarnej, w której aktualnie przebywa wnioskodawca – przekazano informacje, że dane o które się ubiega zamieszczone są na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, wskazując jednocześnie adresy konkretnych dwóch stron internetowych zawierających żądane przez stronę informacje, w postaci szczegółowo opisanej struktury instytucji i danych w zakresie prowadzonych repertoriów i symboli spraw ujętych w miesięcznych sprawozdaniach statystycznych sporządzanych cyklicznie przez jednostkę. Jednocześnie Prezes Sądu podkreślił, że okolicznością bezsporną jest, iż po wpłynięciu wniosku, w terminie wskazanym w art. 13 ust 1 u.d.i.p., spełnił on ciążący na nim obowiązek udostępnienia informacji publicznej poprzez wskazanie wnioskodawcy miejsca publikacji żądanej informacji publicznej jako, że bez wątpienia zakres wniosku obejmował informację publiczną. Następnie podał, że fakt umieszczenia na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Sądu Okręgowego w Opolu, wyłącza tryb wnioskowy udzielenia informacji publicznej w myśl art. 10 ust. 1 u.d.i.p.. Organ przytoczył treść art. 7 ust. 1 u.d.i.p., a następnie podkreślił, że sformułowanie tego przepisu wskazuje, iż podstawowym sposobem udostępniania informacji publicznej jest ogłaszanie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnianym za pośrednictwem sieci teleinformatycznej (internetu). Ma ono umożliwić najszerszy i najprostszy dostęp do informacji publicznych. Zakres realizacji tego sposobu dostępu do informacji publicznych wynika z postanowień art. 8 i art. 9 u.d.i.p., a także z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. Nr 10, poz. 68 ze zm.), wydanego na podstawie art. 9 ust. 5 u.d.i.p. Zaznaczył również, że udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej ma charakter generalny i nie wymaga wniosku żadnego podmiotu. Następuje ono ex lege, w wyniku realizacji obowiązku określonego w art. 8 ust. 3 u.d.i.p., co poparł stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym podkreślając, że informacje publiczne zamieszczone w BIP nie będą udostępniane na wniosek, przy czym zakaz ten będzie podlegał aktualizacji dopiero w momencie faktycznego ich udostępnienia w Biuletynie. W ocenie Prezesa Sądu stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w treści art. 10 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Zaznaczył, że powołany przepis wprowadza tzw. negatywną klauzulę wnioskowego trybu udzielania informacji publicznej, a tym samym adresat wniosku zwolniony jest z obowiązku udostępnienia informacji, wyłącznie wówczas, gdy została ona udostępniona w BIP. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany zawiadamia wnioskodawcę o braku stosowania trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w BIP. Organ zaznaczył także, że właśnie w ten sposób został rozpatrzony wniosek strony z dnia 23 lutego 2021 r., gdyż w piśmie z dnia 8 marca 2021 r. wskazano jej miejsce publikacji żądanych przez nią informacji. Następnie Prezes Sądu podkreślił, że prawidłowo zrealizował spoczywający na nim obowiązek wskazania wnioskodawcy adresu strony internetowej BIP zawierającej żądane informacje, a tym samym zarzut podniesiony w skardze w jego ocenie jest niezasadny. Niezależnie od powyższego podkreślił, że skarżący nie wyczerpał wymaganego trybu uprzedniego ponaglenia organu przy zastosowaniu art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a." – warunkującego wniesienie skargi na podstawie art. 53 § 2b p.p.s.a. W tym miejscu wskazania wymaga, że złożenie skargi i odpowiedzi na nią poprzedził następujący stan faktyczny i prawny. Pismem, które wpłynęło do organu 23 lutego 2021 r., skarżący wystąpił o przesłanie: numerów i nazw wydziałów, prowadzonych repertoriów, a także symboli spraw rozpatrywanych przez sąd. W odpowiedzi na ten wniosek Prezes Sądu Okręgowego w Opolu pismem z 8 marca 2021 r. poinformował skarżącego – na adres Zakładu Karnego, w którym odbywa karę pozbawienia wolności – że informacje, o które się ubiega zamieszczone są w BIP Sądu Okręgowego w Opolu podając stosowne linki. Pismo zostało opatrzone nr [...]. W tych okolicznościach została wywiedziona przytoczona powyżej skarga i odpowiedź na nią. Pismem z 17 sierpnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego, ustanowiony z urzędu, podtrzymał skargę wywiedzioną osobiście przez M. P. Wniósł o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu, podkreślając, że nie zostały one zapłacone w całości. Pełnomocnik skarżącego szczegółowo wyjaśnił przy tym zasadność swojego żądania odnośnie przyznania mu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej dla skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje; Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2019 r., poz. 2325, ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana jest na podstawie kryterium legalności. Obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem akt lub czynność organu, lecz ich ewentualny brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. Wskazać nadto należy, że stosownie do art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Z tego względu skarga rozpoznana została w trybie uproszczonym. W kontrolowanej sprawie, co wymaga przypomnienia, skarżący domagał się udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, która reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 oraz z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1949/19 – wszystkie przywoływane w uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego Sąd uznał skargę za dopuszczalną i poddał merytorycznej ocenie jej zasadność. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena co do bezczynności organu dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. W sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej stwierdzenie bezczynności wymaga w pierwszej kolejności potwierdzenia tego, że informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz że żądanie jej udzielenia zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W myśl art. 21 § 1 pkt 2 ustawy z 27 lipca 2001 r. o ustroju sądów powszechnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2072 ze zm.) organem sądu okręgowego jest prezes tego sądu. Prezes sądu należy zatem do organów władzy publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy i z tego względu jest obowiązany do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu (tak NSA w wyrokach: z 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1938/10; z 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 933/11). W niniejszej sprawie bezsporny pozostaje również publiczny charakter informacji objętych wnioskiem skarżącego, w którym zażądał on od organu udostępnienia danych dotyczących wskazanej powyżej organizacji pracy sądu. Wskazania wymaga, co jest poza sporem, że dane te są jawne i stanowią informację publiczną. W rozważanym przypadku mamy do czynienia ze skargą na bezczynność organu w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dostęp ten regulują art. 61 Konstytucji RP oraz przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwanej nadal: u.d.i.p. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje zatem treść i charakter żądanej informacji. W art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca wymienia przy tym jedynie przykładowe sfery działalności, o których informacja podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. Stosownie jednak do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p., informacją publiczną są bezspornie wszelkie informacje dotyczące funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym informacje o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. W świetle art. 6 u.d.i.p. uprawnione jest zatem twierdzenie, że informacje żądane przez skarżącego we wniosku co do numerów i nazw wydziałów, wykazu repertoriów oraz symboli spraw toczących się przed Sądem Okręgowym w Opolu mają charakter informacji publicznej. Dokonując kontroli legalności działania organu uwzględnia się, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie - pomimo istniejącego w tym zakresie ustawowego obowiązku, organ nie podjął w sprawie żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził wymagane postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem odpowiedniego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest zatem ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie przepisów prawa do podjęcia działania, tj. wydania decyzji lub innego aktu, bądź podjęcia czynności, którego to działania zaniechał. Ocena co do bezczynności organu musi być natomiast dokonana na gruncie przepisów prawa materialnego i procesowego właściwego dla załatwienia sprawy w określonym przedmiocie, gdyż prawo to rozstrzyga o legitymacji organu do podjęcia działania i wynikających z niej uprawnieniach oraz obowiązkach organu. W sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej stwierdzenie bezczynności wymaga w pierwszej kolejności potwierdzenia tego, że żądanie jej udzielenia zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej oraz że wniosek został skutecznie złożony, a w następnej kolejności, że informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, do której zastosowanie znajduje tryb jej udostępnienia określony w ustawie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, co do zasady, nie później niż w terminie czternastu dni od dnia złożenia wniosku. W myśl natomiast art. 13 ust. 2 tej ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Samo udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej, a także umorzenie przez organ postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy następują w drodze decyzji. W sytuacji natomiast, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje albo żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów ustawy, organ jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku złożonego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oznacza tym samym sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów zobowiązany organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy jej udostępnienia albo umorzenia postępowania lub, gdy nie informuje wnioskodawcy o braku podstaw do rozpoznania wniosku w tym trybie. W rozpoznawanej sprawie organ udostępnił skarżącemu informację publiczną zgodnie z jego wnioskiem. Organ wskazał, że pełna informacja w tym zakresie znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej Sądu Okręgowego w Opolu, podając odpowiednie linki. Rację ma zatem organ podnosząc, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek dotyczy jedynie informacji niezamieszczonych w BIP oraz w centralnym repozytorium. Stosownie bowiem do art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Oznacza to, że adresat wniosku - organ - zwolniony jest z obowiązku udostępnienia informacji, jeżeli została ona ujawniona w BIP lub centralnym repozytorium. W tej sytuacji w przypadku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podmiot zobowiązany zawiadamia wnioskodawcę o ujawnieniu żądanej informacji w BIP. Podmiot zobowiązany nie ma więc obowiązku udostępniać informacji publicznej w formie i sposób wskazany we wniosku, gdy znajduje się ona w BIP, zaś zakres żądania sformułowanego we wniosku i zakres informacji znajdujący się w BIP pozwala na stwierdzenie, że są one identyczne. Dodać należy, że udostępnienie informacji publicznej w BIP zwalnia organ również z obowiązku potwierdzania na piśmie jej istnienia. Natomiast w przypadku informacji udostępnionej w BIP na dysponencie tej informacji nie spoczywa obowiązek dokonywania wydruków z Biuletynu Informacji Publicznej i przesyłania ich żądającemu informacji (wyrok NSA z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt I OSK 416/08, CBOSA). Podsumowując zatem ten wywód, z uwagi na zarzuty zawarte w skardze, a dotyczące sposobu i formy udostępnienia żądanej informacji publicznej, skonstatować należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze, między innymi, ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej. Zauważyć przy tym należy, że skarżący nie przeczy otrzymaniu informacji, o które wystąpił, ale podnosi, że organ nie zrealizował jego wniosku co do formy, w jakiej oczekiwał udzielenia tej informacji. Sąd w składzie orzekającym w sprawie, nie podziela zarzutów skarżącego. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że Prezes Sądu w ustawowym terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, stosownie do w art. 13 ust. 1 ustawy, udzielił skarżącemu odpowiedzi. Zauważyć należy także, że skarżący nie może żądać, że dane dostępne publicznie dodatkowo będą mu przesyłane w innej formie. Powtórzenia wymaga, że organy zobowiązane do udzielenia informacji publicznej, a w niniejszej sprawie Prezes Sądu nie ma takiego obowiązku, przeciwnie, jeśli informacje udostępnił w drodze ich ogłoszenia i stały się ogólnodostępne, wyłączona jest możliwość dodatkowego ich udzielania w innej formie, stosownie do powołanego już art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Skarżącemu udzielono informacji w piśmie z 8 marca 2021 r. W konsekwencji stwierdzić należy, że organ nie pozostawał w bezczynności, gdyż był zwolniony z obowiązku udostępnienia informacji, która została ujawniona w BIP, o czym poinformował skarżącego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.