II SAB/Op 31/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A z siedzibą w [...] na bezczynność Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Opolu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) umarza postępowanie, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Opolu na rzecz skarżącego A z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2019 r., wniesionym drogą elektroniczną na adres e-mail: [email protected], Stowarzyszenie A z siedzibą w [...] (dalej: "Stowarzyszenie"), wystąpiło do Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Opolu o udzielnie informacji publicznej w postaci skanów faktur za zakup ze środków publicznych papieru w formacie A4 w drugim półroczu 2018 r. Stowarzyszenie domagało się jednocześnie przesłania tych informacji na zwrotny adres mailowy wskazany we wniosku i potwierdzenie odbioru wniosku. Następnie pismem z dnia 26 kwietnia 2019 r., które wpłynęło do organu w dniu 30 kwietnia 2019 r., Stowarzyszenie, reprezentowane przez pełnomocnika - radcę prawnego K. L., wywiodło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Opolu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2019 r. Zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie żądanej informacji, skarżące Stowarzyszenie domagało się: zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku z dnia 3 kwietnia 2019 r.; zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego; stwierdzenia, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Uzasadniając skargę wskazało, że 3 kwietnia złożyło wniosek o udzielnie informacji publicznej w postaci skanów faktur na zakup ze środków publicznych papieru formatu A4 w drugim półroczu 2018 r. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosło o przesłanie informacji na wskazy adres e-mail. Dodało, że podmiot zobowiązany wezwał Stowarzyszenie pismem z dnia 8 kwietnia 2019 r. do usunięcia braków formalnych wniosku w terminie 7 dni poprzez prawidłowe określenie wnioskodawcy oraz złożenie podpisu pod wnioskiem przez osobę uprawnioną. Zdaniem strony skarżącej, wezwanie takie jest nieuprawnione bowiem w postępowaniu dotyczącym udzielenie informacji publicznej, co do zasady nie stosuje się przepisów K.p.a. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wywodziło, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej może przybrać każdą formę, a osoba jej żądająca nie musi być w pełni zidentyfikowana skoro nie ma obowiązku wykazywać swojego interesu prawnego lub faktycznego w zakresie, w jakim korzysta z przysługującego mu prawa. Reasumując stwierdziło, żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a organ - jako jednostka organizacyjna samorządu Województwa Opolskiego - jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. Zgodnie z art. 13 ustawy, termin do udostępnienia wnioskowanych informacji upłynął zatem 17 kwietnia 2019 r. Pomimo upływu tego terminu, organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej. W dniu 6 maja 2019 r. Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w Opolu, odpowiedział na wniosek Stowarzyszenia przesyłając na wskazany adres e-mail skany faktur na zakup papieru formatu A4. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w Opolu, reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego M. C., wniósł o oddalenie skargi, zasadzenie od skarżącego Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty 17,00 zł tytułem opłaty od pełnomocnictwa, a także o dopuszczenia dowodów z złączonych do skargi dokumentów. Organ zaprzeczył, jakoby nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym, był bezczynny lub pozostawał w zwłoce. W tym zakresie wyjaśnił, że w dniu 8 kwietnia 2019 r. wysłał do skarżącego Stowarzyszenia pismo wzywające do uzupełnienia braków formalnych wniosku zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. poprzez prawidłowe określenie wnioskodawcy oraz podpisanie wniosku przez osobę upoważnioną. Na powyższe pismo skarżący nie odpowiedział. Organ przyznał, że dostęp do informacji publicznej jest odformalizowany i wnioski powinny być załatwiane sprawnie. Jednak złożony wniosek należało uznać za anonimowy, gdyż nie wiadomo było kto jest jego nadawcą ani przez kogo został wysłany. Wskazano jedynie "w imieniu Stowarzyszenia" (nie wiadomo jakiego), ponadto wniosek nie posiadał jakiegokolwiek podpisu (bez imienia i nazwiska). Z tych względów organ wezwał Stowarzyszenie do jego uzupełnienia. Z treści art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika, że wnioskodawca może być anonimowy. Pod pojęciem "każdego" należy bowiem rozumieć osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę nieposiadającą osobowości prawnej. W takim zaś ujęciu przyjąć należy, że wskazanie przez wnioskodawcę danych pozwalających na jego identyfikację jest minimalnym wymaganiem. Organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej ma zatem pełne prawo domagać się danych, które pozwolą na należyte określenie podmiotu, wobec którego mają być podjęte czynności związane z realizacją wniosku. Uprawnienia organu w podanym zakresie nie niweczy fakt, że udzielenie informacji publicznej nie jest uzależnione od wykazania przez wnioskodawcę interesu prawnego lub faktycznego. Pojęcie "interesu" jest bowiem kategorią prawa materialnego, podczas gdy oznaczenie wnioskodawcy pozostaje w sferze prawa procesowego. W tych okolicznościach, nie można mówić o bezczynności organu. Obecnie organ po zidentyfikowaniu wnioskodawcy (wskazaniu jego danych) - Stowarzyszenie A - przesłano skany faktur na zakup ze środków publicznych papieru w formacie A4 na podany we wniosku adres e. mail. Jednocześnie organ zauważył, iż wcześniejsze wskazanie wnioskodawcy spowodowałoby realizację wniosku, bez potrzeby kierowania sprawy na drogę sądowa i ponoszenia przez obie strony dodatkowych kosztów. W piśmie procesowym z dnia 29 maja 2019 r. skarżące Stowarzyszenie, podtrzymało stanowisko zawarte w skardze, wnosząc jednocześnie o zasądzenie na jego rzecz kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłatę skarbową od pełnomocnictwa oraz uiszczony wpis od skargi. Dodatkowo, odnosząc się do odpowiedzi na skargę, wskazało, że prowadzi działania mające na celu ograniczenie kosztów funkcjonowania administracji i podmiotów publicznych. Część tych kosztów stanowią nakłady na zakup papieru, które mogłyby zostać zmniejszone w przypadku, gdyby regulacje pozwalały na posługiwanie się dokumentami w wersji elektronicznej. Aby zatem poznać te koszty Stowarzyszenie zwraca się do różnych podmiotów, z których większość odpowiedziała bez żadnej zwłoki i bez stawiania dodatkowych wymogów formalnych złożonemu wnioskowi. Akcentowało również, że wymogi formalne wniosku o udzielnie informacji publicznej zostały ograniczone do minimum. Nie ma zatem przeszkód aby wniosek taki złożyć za pośrednictwem poczty elektronicznej, co uczyniono w przedmiotowej sprawie. Dodało ponadto, że wniosek o nieobciążanie kosztami nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem gdyby nie skarga na bezczynność, to podmiot zobowiązany nie przesłałby żądanej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd, o czym stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejsze sprawie przedmiotem oceny Sądu była bezczynność Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Opolu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia, złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, z późn. zm.), zwanej u.d.i.p. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Mająca w sprawie zastosowanie ustawa regulująca w sposób kompleksowy dostęp do informacji publicznej nie przewiduje bowiem środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść trzeba do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie K.p.a. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy, przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 K.p.a. Tym samym skarga wniesiona w niniejszej sprawie była dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu. Na podstawie art. 119 oraz art. 120 P.p.s.a., jej rozpoznanie nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości, że wykonując zadania publiczne jednostka organizacyjna i budżetowa jaką jest Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w Opolu, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Niewątpliwym jest również, że żądanie zawarte we wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia 3 kwietnia 2019 r. dotyczące udostępnienia skanów faktur za zakup ze środków publicznych papieru w formacie A4 w drugim półroczu 2018 r. stanowiło bezspornie informację publiczną. Przesądzenie, że objęta wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2019 r. informacja stanowi informację publiczną oraz, że Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w Opolu jest podmiotem obowiązanym do udostępnia informacji publicznej, oznacza że w sprawie podmiot ten zobowiązany był do odniesienia się do ww. wniosku w trybie przepisów u.d.i.p. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 ww. ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Powyższe oznacza, że w wypadku, gdy dany podmiot będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, wbrew tym przepisom ani nie udostępni w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wyda stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania, to tym samym zaistnieje sytuacja kwalifikowana jako bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Na tle poczynionych uwag, nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie organ uchybił ustawowemu terminowi do udostępnienia wnioskowanej przez skarżące Stowarzyszenie informacji. Z akt sprawy wynika bezspornie, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął za pośrednictwem poczty elektronicznej na oficjalny adres, który został udostępniony na stronie internetowej BIP Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Opolu w dniu 3 kwietnia 2019 r., a zatem wynikający z art. 13 ust.1 u.d.i.p. termin udostępnienia informacji upłynął z dniem 17 kwietnia 2019 r. Wnioskowana informacja została natomiast udostępniona w dniu 6 maja 2019 r., a zatem dopiero w następstwie wniesienia do stronę skarżącą skargi zaadresowanej do Sądu na bezczynność organu. Tym samym więc w sprawie wystąpił stan bezczynności, gdyż organ udostępnił stronie skarżącej wnioskowaną informację z przekroczeniem przewidzianego w art. 13 ust.1 u.d.i.p. Okoliczność ta stanowiła podstawę do stwierdzania, że organ dopuścił się w sprawie bezczynności. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że podanie do powszechnej wiadomości adresu poczty elektronicznej przez organ należy traktować jako jego zobowiązanie, że wiadomości wysłane na ten adres będą odbierane. Jednostka ma prawo działać w zaufaniu do władzy publicznej i oczekiwać, że skoro organ podaje do publicznej wiadomości adres swojej poczty elektronicznej, to będzie odbierał listy skierowane na ten adres (por. postanowienia NSA: z dnia 19 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 380/18, z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2577/17, z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 344/17; wszystkie orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnośnie formy złożenia wniosku przez skarżące Stowarzyszenie, należy wyjaśnić, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Wniosek o udzielenie informacji publicznej może więc przybrać każdą formę, jeśli wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. W przedmiotowej sprawie skarżące Stowarzyszenie we wniosku z dnia 3 kwietnia 2019 r. wskazało adres e-mail, oraz określiło sposób udzielenia jemu informacji przez organ. W tej sytuacji organ zobligowany był do udzielenia odpowiedzi zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku, czego jednak nie uczynił. Z uwagi jednak na okoliczność, że stan bezczynności, istniejący w dniu wniesienia skargi, przed wydaniem wyroku przez Sąd ustał, na skutek udostępnienia stronie skarżącej przez Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Opolu w dniu 6 maja 2019 r. wnioskowanej informacji, należało uznać przeprowadzone postępowanie sądowoadministracyjne za bezprzedmiotowe w zakresie orzekania o zobowiązaniu organu do załatwienia wniosku skarżącego Stowarzyszenia. Skoro przed wydaniem wyroku organ przestał być bezczynnym, to przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna - rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zobowiązania go do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności - a co za tym idzie - postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Nie było zatem podstaw i warunków do działania w zakresie określonym w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W sprawie już bowiem samo wniesienie skargi na bezczynność wywołało pożądany skutek w postaci likwidacji bezczynności adresata wniosku. W konsekwencji więc Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne, o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku. Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego, nie zwalniała jednak Sądu z obowiązku dokonania, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. oceny, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając zatem stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tej kwestii Sąd przyjął, że rażące naruszenie prawa związane jest z jego naruszeniem w sposób oczywisty. W przedmiotowej sprawie natomiast, choć przekroczony został termin udostępnienia informacji publicznej, to jednak nie zachodzi przypadek oczywistego braku rozpoznania wniosku Stowarzyszenia, jego lekceważenia i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że choć z uchybieniem terminu, to jednak organ przesłał skarżącemu Stowarzyszeniu informacje wskazane we wniosku. Ponadto, nie można przypisać organowi złej woli i stwierdzić, aby powodem bezczynności organu było zamierzone uniemożliwienie stronie skarżącej dostępu do informacji publicznej, skoro do bezczynności doszło z uwagi na brak wiedzy organu o złożeniu wniosku. Z tych też przyczyn, Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2 i 3 wyroku. Na podstawie art. 201 § 1 w zw. z art. 54 § 3 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w pkt 4 wyroku Sąd orzekł natomiast o kosztach postępowania. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego Stowarzyszenia w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wpis od skargi ustalony w kwocie 100 zł.