II SAB/Op 32/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi R. S. na Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu w przedmiocie bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez R. S. (dalej zwany: skarżącym) jest bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu (dalej zwany też: organem) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 26 marca 2020 r. (data wpływu do organu - 2 kwietnia 2020 r.) skarżący, na podstawie art. 61 Konstytucji RP, zwrócił się do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu o udzielenie informacji publicznej dotyczącej kopii wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych uznanych za zasadne lub częściowo zasadne w 2018 r. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 14 kwietnia 2020 r. organ poinformował skarżącego, że żądana dokumentacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie: u.d.i.p. Organ wyjaśnił również, że szczegółowe uzasadnienie swojego stanowiska przedstawił w odpowiedzi na poprzedni wniosek skarżącego dotyczący tej samej materii i argumentacja tam zawarta pozostaje nadal aktualna. Poza tym organ wskazał, odwołując się do art. 1 i art. 6 u.d.i.p., że w pojęciu sprawy publicznej nie mieszczą się sprawy obejmujące skargi osób przebywających w zakładach karnych i aresztach śledczych złożone w konkretnych, dotyczących tylko tych osób przypadkach i często opisujące określone, jednostkowe przypadki związane na przykład z prywatnymi sprawami wnoszącego skargę. Podkreślił, że przedmiotem skargi jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu składającego skargę. Zdaniem organu, ani skargi osób osadzonych w jednostkach penitencjarnych, ani też odpowiedzi udzielane w indywidualnych sprawach, nie dotyczą spraw publicznych i nie powinny być udostępniane w trybie u.d.i.p. Jednocześnie organ podał, że w roku 2018 w Okręgowym Inspektoracie Służby Więziennej za zasadne lub częściowo zasadne uznane zostały zarzuty dotyczące: postępowania z korespondencją, nieuzasadnionego przetransportowania, sposobu załatwienia prośby, braku leków, przebywania w celach z osobami, funkcjonowania biblioteki, warunków bytowych sposobu rozpatrzenia skargi i opieki lekarskiej. Pismem z dnia 23 kwietnia 2020 r., złożonym w tym samym dniu w administracji Aresztu Śledczego w [...], skarżący wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu do załatwienia wniosku z dnia 26 marca 2020 r., wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę skarżący opisał przebieg postępowania i stwierdził, że żądana we wniosku informacja zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Dlatego też organ pozostaje w zwłoce. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniósł, że w świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji, przy czym publiczny charakter mają informacje związane z funkcjonowaniem państwa. Sprawami takimi nie są natomiast - zdaniem organu - konkretne i indywidualne sprawy osób fizycznych, w tym również skargi osób przebywających w zakładach karnych. Dalej organ powtórzył argumentację przedstawioną w odpowiedzi na wniosek skarżącego. Podkreślił też, że skarżący złożył łącznie trzy wnioski dotyczące informacji na temat udzielonych przez organ odpowiedzi na skargi osadzonych obejmujące rok 2017, 2018 i 2019. W przekonaniu organu, taki sposób działania skarżącego - polegający na powtarzaniu identycznych wniosków, składanie ich w krótkich odstępach czasu, formułowanie kolejnej skargi na bezczynność organu, bez uprzedniego uzyskania rozstrzygnięcia Sądu w analogicznej sprawie - budzi wątpliwości co do faktycznych intencji osoby ubiegającej się o dostęp do informacji publicznej. Natomiast próba pozyskania informacji publicznej dla celu innego niż troska o dobro publiczne stanowi przejaw nadużycia prawa, a organ nie popada w bezczynność wymagającą interwencji sądu administracyjnego. Organ podniósł też, że nie pozostaje w bezczynności, ponieważ poinformował skarżącego, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Skarżącemu przyznano prawo pomocy postanowieniem z dnia 2 czerwca 2020 r., II SPP/Op 34/20. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), dalej zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd - stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). W tym miejscu podkreślenia wymaga, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. Sąd będzie mógł bowiem oddalić skargę na bezczynność w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności, co wynika z art. 149 § 1 pkt 1-3 P.p.s.a. (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 6 wydanie, Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., s. 648). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, co zostanie szerzej omówione w dalszej części uzasadnienia. W pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że przedmiot postępowania w rozpoznawanej sprawie stanowiła bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego, złożonego w trybie cyt. wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nadal zwanej w skrócie: u.d.i.p. Oceniając dopuszczalność skargi, podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b P.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie K.p.a. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 K.p.a. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu. Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., rozpoznanie skargi nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. W przypadku skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości i nie jest to kwestia sporna między stronami, że Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w Opolu jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Natomiast w kwestii spornej dotyczącej charakteru żądanej przez skarżącego informacji należy stwierdzić - wbrew stanowisku organu - że wnioskowane dane stanowią informacją publiczną. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Informacja może dotyczyć m.in. zasad funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e u.d.i.p.). Stosownie do powyższego uznać trzeba, że informacja o sposobie załatwienia skarg przez organ niewątpliwie mieści się w zakresie pojęcia informacji publicznej, a więc został spełniony również warunek przedmiotowy u.d.i.p. Odnośnie do oceny zasadności skargi zważyć należy, że w czasie zarówno złożenia przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jak i wniesienia przez niego skargi miała miejsce szczególna sytuacja faktyczna i prawna związana z tym, że na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej od 14 marca 2020 r. wprowadzono stan zagrożenia epidemicznego, na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 433, z późn. zm.), a następnie 20 marca 2020 r. ogłoszono stan epidemii, na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491, z późn. zm.). W sprawie należało także uwzględnić regulację art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, z późn. zm.), dalej zwana ustawą COVID-19. Stosownie do art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19 w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID nie rozpoczyna się bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Z kolei w art. 15zzs ust. 10 ustawy COVID-19 postanowiono, że: pkt 1) w okresie, o którym mowa w ust. 1 przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; pkt 2) organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Natomiast zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzący odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 15 zzs ust. 11 ustawy COVID-19). Wprawdzie przytoczony przepis został wprowadzony do ustawy COVID-19 w dniu 31 marca 2020 r., niemniej skoro ustawodawca wskazał w nim wprost, że normuje on bieg terminów nie tylko w stanie epidemii, lecz także w stanie zagrożenia epidemicznego, uznać należy, że jego skutki obejmują również sytuacje występujące w okresie od 14 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r. Należy też odnotować, że art. 15 zzs ustawy został uchylony z dniem 16 maja 2020 r. przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875). Ratio legis ustawy COVID-19, jak słusznie zauważono w orzecznictwie, podyktowane jest niezależnymi od organów administracji okolicznościami, związanymi z istotnym ograniczeniem ich funkcjonowania, spowodowanym właśnie stanem zagrożenia epidemicznego i epidemii. Oznacza to, że powołane regulacje mają zastosowanie tylko w odniesieniu do okresu, w którym obowiązuje jeden z tych stanów. Inaczej rzecz ujmując, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub epidemii - organy administracji nie pozostają w bezczynności, w związku z czym nie można wyciągać się w stosunku do nich negatywnych konsekwencji w postaci wymierzania kar i grzywien, ani zasądzać się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa, jednak tylko w odniesieniu do bezczynności powstałych w takich okresach (stanu zagrożenia epidemicznego lub epidemii) (por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 225/20, dostępny jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, regulacja art. 15 zzs ustawy COVID-19 jest wyjątkiem wprowadzonym na czas szczególny, do którego nie można odnosić bezwzględnie zasad postępowania administracyjnego dotyczących czasu jego trwania. W sytuacji, kiedy należy chronić dobro ogólne (zdrowie, życie jednostek) nie można wymagać od organów normalnego funkcjonowania i prowadzenia postępowania z zachowaniem terminów ustawowych. Stąd szereg dalszych, wyjątkowych unormowań zawartych w art. 15 zzs: w ust. 6 (brak rozpraw), w ust. 8 (brak uwzględnienia milczącego załatwienia sprawy), czy w ust. 9 (działanie organu z urzędu). W konsekwencji w niniejszej sprawie nie można stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika bowiem, że zarówno w dniu złożenia przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. 2 kwietnia 2020 r., jak i na dzień sporządzenia i wniesienia skargi, 23 i 30 kwietnia 2020 r. na obszarze RP ogłoszony był stan epidemii i obowiązywał wówczas przepis art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 ustawy COVID-19. Natomiast skoro przepis ten wyłączył możliwość stosowania przepisów o bezczynności organów, to brak jest podstaw do stwierdzenia w rozpoznawanej sprawie bezczynności Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu (podobnie WSA w Lublinie w wyroku z 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II SAB/LU 51/20). Wyjaśnić również przyjdzie, że wprawdzie na dzień orzekania przez Sąd przepis art. 15 zzs ust. 10 ustawy COVID-19 nie obowiązywał, a co do zasady sąd administracyjny ocenia stan bezczynności na moment wydania wyroku, niemniej w okolicznościach tej konkretnej sprawy, jeżeli zarówno w dacie złożenia wniosku przez skarżącego, jak i w dacie wniesienia skargi organ nie mógł pozostawać w bezczynności, a sąd nie mógł wymierzyć grzywny lub zasądzić stosownej sumy, to w konsekwencji skarga musi ulec oddaleniu. Takie stanowisko Sądu wzmacnia także treść przytoczonego wcześniej art. 15 zzs ust. 11 ustawy COVID-19, w którym ustawodawca wyraźnie przewidział, że w razie zaprzestania czynności przez organ (zupełnego braku czynności, w tym procesowych) strona nie może wywodzić środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki i taki stan rzeczy prowadzi do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Odnotowania jeszcze wymaga, że podobny pogląd, aczkolwiek w sprawie dotyczącej wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a., wyrażono w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 czerwca 2020 r. (sygn. akt II SO/Rz 7/20). W tym stanie rzeczy, z przyczyn wywiedzionych powyżej, zarzut dotyczący bezczynności organu jest nieuzasadniony a skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a. Na marginesie Sąd zauważa, że w innej sprawie skarżącego (sygn. akt II SAB/Op 24/20) o tożsamym przedmiocie, lecz dotyczącym roku 2017 skarga została uwzględniona, gdyż czynności strony i organu w procedurze załatwiania wniosku o udzielenie informacji publicznej miały miejsce przed 14 marca 2020 r.