II SAB/Op 33/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Burmistrza Miasta Kluczborka w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. K. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność Burmistrza Miasta Kluczborka w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W skardze podniósł zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z jego żądaniem. Domagał się zobowiązania Burmistrza Miasta Kluczborka do udzielenia żądanej informacji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi i ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie a także zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Z przedłożonych przez organ Sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2014 r. K. K., za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej, zwrócił się do Burmistrza Miasta Kluczborka o udostępnienie informacji publicznej w zakresie zamknięcia terenu otaczającego zbiornik retencyjny "[...]" w [...], gm. [...] oraz informacji publicznej dotyczącej umieszczenia pod znakiem B-1 (zakaz ruchu) - adnotacji stawiającej w uprzywilejowanej pozycji członków koła Polskiego Związku Wędkarskiego w [...]. We wniosku tym domagał się udostępnienia przez organ następujących dokumentów urzędowych oraz informacji, w szczególności: 1. podstawy prawnej dla wydania decyzji zezwalającej na zamknięcie terenu "[...]", 2. kopii decyzji zezwalającej na zamknięcie tego terenu, 3. kopii wszystkich akt sprawy mającej na celu wydanie decyzji zezwalającej na zamknięcie terenu opisane na wstępie, 4. kopii decyzji zezwalającej na postawienie znaku B-1 5. kopii wszystkich akt sprawy mającej na celu wydanie decyzji zezwalającej na ustawienie znaków zakazu, 6. kopii wszystkich umów i innych aktów związanych z udostępnieniem wszystkim kołom wędkarskim i innym użytkownikom terenu zbiornika retencyjnego i należącego do gminy otoczenia zbiornika, 7. informacji o wszelkich warunkach, jakie musi spełnić organizator przedsięwzięcia związanego z zamknięciem terenu wymienionego na wstępie w słoneczną niedzielę, 8. informacji o wszystkich wolnych w roku 2014 niedzielnych terminach dla zamknięcia wymienionego na wstępie terenu, 9. jeżeli opisane na wstępie zamknięcie nastąpiło bez wiedzy i zgody gminy, o informację o środkach zapobiegawczych, jakie podejmuje gmina, aby przeciwdziałać takiemu naruszeniu prawa, 10. przed wjazdem na drogę betonową prowadzącą do zbiornika retencyjnego od strony ulicy [...] został ustawiony znak B-1 - zakaz ruchu z następującą adnotacją: "Nie dotyczy członków Koła PZW [...] na czas wędkowania", dlatego 11. podania podstawy prawnej dla wydania decyzji o zamieszczeniu adnotacji pod znakiem opisanym w pkt. 10, 12. kopii decyzji o ustawieniu znaku z adnotacją lub o zamieszczeniu adnotacji pod znakiem opisanym w pkt. 10, 13. kopii wszystkich akt sprawy w celu wydania decyzji o ustawieniu znaku z adnotacją lub o zamieszczeniu adnotacji pod znakiem opisanym w pkt. 10, 14. przedstawienia wyczerpującej informacji nt. przesłanek, jakie skłaniają gminę jako zarządcę drogi do stawiania w uprzywilejowanej pozycji członków jednego związku. Z żądaniem udostępnienia informacji publicznej, w zakresie wskazanym we wniosku z dnia 14 kwietnia 2014 r., K. K. zwrócił się również do Starosty Kluczborskiego (pismo z dnia 22 kwietnia 2014 r.), które organ ten przekazał według właściwości Burmistrzowi Miasta Kluczborka, jako organowi właściwemu. Pismem z dnia 24 kwietnia 2014 r., organ poinformował K. K., że właścicielem i zarządcą zbiornika retencyjnego w [...] jest Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu (dalej też "WZMiUW") i do niego należy złożyć stosowny wniosek w kwestii zarządzania obiektem. W zakresie pkt 4-5, 10-13 i pkt 14 wskazał, że drogi dojazdowe do zbiornika są własnością gminy, dlatego ustawienie na nich znaku B-1 nie wymaga decyzji, ponieważ drogi dojazdowe do zbiornika nie są drogami publicznymi. Ponadto tabliczka "Nie dotyczy (...)" wynika z roli, jaką pełni Koło Polskiego Związku Wędkarskiego w [...]. Organ wyjaśnił, że PZW [...] we współpracy z WZMiUW m.in. zarybia zbiornik, dba o stan ryb i ich zdrowie, albo organizuje zawody. Jako organizacja pełniąca taką rolę ma prawo w czasie organizowania przez siebie zawodów i na potrzeby gospodarki rybackiej do dojazdu i poruszania się w okolicy zbiornika. Dodał nadto, iż stawiając ograniczenia PZW kieruje się bezpieczeństwem uczestników zawodów wędkarzy i osób postronnych poruszających się w tym czasie po koronie wału i plaży. Z tego wynika idea bezpiecznego ograniczenia sposobu poruszania się wokół zbiornika w czasie organizowania zawodów i "uprzywilejowanie" członków PZW - również jako organizatora zawodów. Uznając, że udzielona przez organ informacja jest niewystarczająca, K. K. ponowił swoje żądanie w pismach z dnia 25 kwietnia 2014 r. oraz 5 maja 2014 r. Pismem z dnia 12 maja 2014 r. K. K. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Kluczborka. W uzasadnieniu skargi po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy wskazał, że w korespondencji z Urzędem Miasta nie otrzymał żądanych dokumentów, nie zostały przedstawione żądane podstawy prawne postępowania Urzędu, a jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej w części, w której właściwym do rozpatrzenia organem jest WZMiUW, nie został przekazany temu organowi, zgodnie z art. 65 K.p.a. Dodał nadto, iż do dnia złożenia skargi organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji, czym naruszył czternastodniowy termin, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Kluczborka wniósł o oddalenie skargi ewentualnie o jej odrzucenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że skarżący otrzymał odpowiedź na wniosek w dniu 24 kwietnia 2014 r. Przesłane skarżącemu pismo obejmowało również odpowiedź na pkt 10-14 wniosku. Dlatego nie można zarzucić bezczynności organu. Na rozprawie sądowej w dniu 25 czerwca 2014 r. pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo przedłożył przesłany do strony dnia 23 czerwca 2014 r. email ze szczegółowymi odpowiedziami na pkt 10-14 wniosku. Jednocześnie oświadczył, że znak B-1 postawiono na drodze wewnętrznej usytuowanej w lesie komunalnym, który stanowi własność Gminy [...]. Znak ten nie stoi w obrębie zbiornika "[...]". Został ustawiony przez Gminę, a ponieważ stoi na drodze publicznej nie wymagał decyzji Starosty. Dodatkowo wskazał, że do zbiornika [...] istnieje droga dojazdowa od strony wsi [...] wraz z parkingiem ogólnodostępnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Stwierdza też, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie natomiast braku podstaw do uwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na bezczynność Burmistrza Miasta Kluczborka w sprawie udzielenia informacji publicznej. Stąd też mając na uwadze przedmiot wniesionej skargi wskazać należy, że dostęp do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 ze zm.) zwanej dalej "udip", lub "ustawą". Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi stwierdzić należy, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej nie wymaga dla jej skutecznego wniesienia uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 285/11; postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08; opubl. w CBOIS pod adresem http://www.nsa.gov.pl). Ponadto odnotować również trzeba, że wniesienie skargi na bezczynność nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem. W związku z powyższym skargę uznać należało za dopuszczalną. Dalej trzeba podkreślić, że nie ma legalnej definicji pojęcia "bezczynność organu". Przepisy nie określają, na czym polega stan bezczynności. Według poglądów doktryny i orzecznictwa z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia albo też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu (podmiotu zobowiązanego), że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011 r., s. 109-110);. W sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny musi ocenić, jakie działania organ podjął w celu załatwienia wniosku, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych ustawą (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3109/12, opubl. W CBOIS). Można stwierdzić, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, nie podejmuje w terminie - wskazanym w art. 13 udip - odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno - technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Podkreślić przy tym trzeba, że nie jest możliwe postawienie organowi zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest w posiadaniu organu, w szczególności zaś, gdy nie istnieje i wobec tego organ jej nie udostępnia, a także nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza, bowiem dostęp do informacji już istniejącej, będącej w posiadaniu organu, a rozstrzygnięcie określone w art. 16 ust. 1 udip jest wydawane, gdy istniejąca informacja nie może być udostępniona. W braku takiej informacji organ nie ma, zatem obowiązku wydania decyzji odmawiającej jej udostępnienia, lecz powinien poinformować wnioskodawcę o braku żądanej informacji. Pismo informujące ma postać czynności materialno - technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek. Wysłanie takiego pisma zazwyczaj chroni organ przed zarzutem bezczynności. Odnotować również należy, że stosownie do treści art. 4 ust. 3 udip zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa oraz podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, będące w posiadaniu takich informacji. Dlatego powinność udzielenia informacji publicznej spoczywa tylko na podmiocie, o jakim mowa w ustawie i który jednocześnie takimi informacjami dysponuje. W rozpoznanej sprawie kontroli Sądu poddane zostało działanie Burmistrza Miasta Kluczborka, do którego wpłynął wniosek K. K. z dnia 14 kwietnia 2014 r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie wyżej opisanym w 14 punktach. Burmistrz Miasta Kluczborka udzielił skarżącemu odpowiedzi na powyższy wniosek w dniu 24 kwietnia 2014 r. Co do danych objętych punktami 1-3 i 6-9 wniosku, Burmistrz Kluczborka poinformował skarżącego, że właścicielem i zarządcą zbiornika (prawidłowa nazwa zbiornika to "[...]" - przypis Sądu) w [...] jest Wojewódzki Zarząd Melioracji Urządzeń Wodnych i do tego organu strona winna złożyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W zakresie pkt 4-5, pkt 10-13 i pkt 14 wniosku wskazał, że droga dojazdowa do zbiornika od strony ul. [...] w [...] nie jest drogą publiczną, zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 260 ze zm.), Dlatego ustawienie znaku B-1 z adnotacją "Nie dotyczy członków Koła PZW [...] na czas wędkowania" nie wymagało decyzji administracyjnej wydawanej przez Starostę Kluczborskiego na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.). Organ podał także, że w celu ustawienia spornego znaku nie wydawano decyzji administracyjnej, gdyż nie jest to droga publiczna a w takim przypadku wystarczy zgoda zarządcy drogi, że do wydania decyzji nie zobowiązywały organu żadne przepisy prawa. Co do pkt 13 poinformował, że w związku z faktem nie wydania decyzji o ustawieniu znaku brak jest akt sprawy. Z kolei odnosząc się do pkt 14 wniosku wskazał, że gmina wyraziła zgodę na dojazd członków Koła PZW w [...] do zbiornika drogą wewnętrzną od strony ul. [...] w [...], bowiem PZW zarybia dno zbiornika oraz dba o stan ryb i ich zdrowie. Uszczegółowienia powyższych informacji organ dokonał również w piśmie z dnia 23 czerwca 2014 r., przesyłając skarżącemu treść tego pisma drogą elektroniczną. Reasumując, zarzucana w skardze bezczynność dotyczyła nieudostępnienia informacji odnoszących się do organizacji ruchu na drodze wewnętrznej, które zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) oraz w przepisach wykonawczych, w tym w szczególności w rozporządzeniu Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz.U. nr 170, poz. 1393 ze zm.). Zgodnie z art. 8 ust. 1. ustawy o drogach publicznych drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. W myśl ust. 2 budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Zgodnie natomiast z ust. 4 tej regulacji, oznakowanie połączeń dróg wewnętrznych z drogami publicznymi oraz utrzymanie urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanych z funkcjonowaniem tych połączeń, należy do zarządcy drogi publicznej. Stosownie do art. 19 ust. 1 omawianej ustawy, zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Zgodnie z ust. 2 tej ustawy zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8, są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich - zarząd województwa; 3) powiatowych - zarząd powiatu; 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). W myśl natomiast art. 10 ust. 7 wymienionej powyżej ustawy prawo o ruchu drogowym, zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami. W konsekwencji, należało uznać, że Burmistrz Kluczborka- jako zarządca drogi wewnętrznej, był organem właściwym do udzielenia skarżącemu żądanej informacji tylko w zakresie wniosku zawartego w pkt 4-5 i pkt 10-14 wniosku. Jak wynika z akt sprawy organ udzielił skarżącemu żądanej informacji w dniu 24 kwietnia 2014 r. przesyłając skarżącemu odpowiedź drogą elektroniczną czyli tzw. emailem. Jednocześnie wskazać wypada, iż Burmistrz Miasta Kluczborka nie był organem właściwym do udzielenia skarżącemu w zakresie pkt 1-3 wniosku. Żądana bowiem przez skarżącego informacja dotyczyła zbiornika retencyjnego "[...]", w [...], którego właścicielem jest WZMiUW. Reasumując, stwierdzić należy, że Burmistrz Kluczborka udzielił skarżącemu odpowiedzi na złożony wniosek w dniu 14 kwietnia 2014 r., w sposób określony przez skarżącego tj. za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 24 kwietnia 2014 r., w terminie określonym w art.13 ust. 1 udip. W dacie wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności w załatwieniu sprawy. Podkreślić należy, że skarżący "powielił" wniosek z 14 kwietnia 2014 r. przesyłając w dniu 22 kwietnia do Starosty Kluczborskiego identycznie brzmiący wniosek co do znaku drogowego B-1, przekazany skarżonemu organowi. Burmistrz Miasta Kluczborka udzielił na ten drugi wniosek kolejnej odpowiedzi 19 maja 2014 r., o treści podobnej jak w odpowiedzi z 24 kwietnia 2014 r. Zwraca też uwagę okoliczność, iż zarzucany przez skarżącego brak odpowiedzi na pytania o numerach 10-14 wniosku nie zachodzi. Pismo organu z 24 kwietnia 2014 r. mimo, że jest dość chaotycznie sformułowane i nie powołuje się na upoważnienie do udzielenia odpowiedzi w imieniu organu, przez podpisanego urzędnika (lecz pełnomocnik organu na rozprawie wyjaśnił te wątpliwości co do uprawnień E. B.), to jednak jego lektura pozwala na wyciągnięcie wyżej przyjętych konkluzji. Zasadnicza część wniosku o udzielenie informacji publicznej dotyczyła znaku B-1 i ograniczenia ruchu na drodze wewnętrznej do zbiornika "[...]" od strony drogi publicznej ulicy [...] wraz z przesłaniem kopii akt sprawy. Na tak postawione pytania i żądania powtarzane kilkakrotnie w różnych wariantach słownych w punktach 1, 2, 3, 4, 5, 10, 11, 12, 13, i 14 skarżący otrzymał wyczerpującą odpowiedź już 24 kwietnia 2014 r. Dlatego nie sposób przyjąć, że w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, a pisma Burmistrza Miasta z 19 maja 2014 r. i 23 czerwca 2014 r. (zwłaszcza to ostatnie "porządkujące" treść pierwszej odpowiedzi) nie może być podstawą do uwzględnienia skargi albo umorzenia postępowania sądowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość (usunięcie stanu bezczynności w czasie trwania sprawy sądowej). Dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało skargę oddalić. Odnośnie żądania zasądzenia kosztów postępowania, wyjaśnić trzeba, że wniosek w tym zakresie nie mógł być uwzględniony, gdyż stosownie do art. 200 i 209 P.p.s.a., zwrot kosztów postępowania zasądza się na rzecz skarżącego od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania tylko w razie uwzględnienia skargi.