II SAB/Op 33/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A z siedzibą w [...] na bezczynność Muzeum Wsi Opolskiej w Opolu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) umarza postępowanie, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Muzeum Wsi Opolskiej w Opolu na rzecz skarżącego A z siedzibą w [...] kwotę 277 (dwieście siedemdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2019 r., wniesionym drogą elektroniczną na adres e-mail:[email protected], Stowarzyszenie A. z siedzibą w [...] (dalej: "Stowarzyszenie"), wystąpiło do Muzeum Wsi Opolskiej w Opolu (dalej też: "organ") o udzielnie informacji publicznej w postaci skanów faktur na zakup ze środków publicznych papieru w formacie A4 w drugim półroczu 2018 r. Stowarzyszenie domagało się jednocześnie przesłania tych informacji na zwrotny adres mailowy wskazany we wniosku. W odpowiedzi na ten e-mail organ wezwał wnioskodawcę także drogą elektroniczną w dniu 10 kwietnia 2019 r. o podanie danych Stowarzyszenia, w tym KRS-u oraz danych osoby działającej w imieniu Stowarzyszenia. Następnie, pismem z dnia 26 kwietnia 2019 r., które wpłynęło do organu w dniu 7 maja 2019 r., Stowarzyszenie, reprezentowane przez pełnomocnika - radcę prawnego K. L., wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność organ w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2019 r. Zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie żądanej informacji bez zbędnej zwłoki a najpóźniej w ciągu 14 dni, skarżące Stowarzyszenie domagało się: zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku z dnia 5 kwietnia 2019 r. i zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, stwierdzenia, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Uzasadniając skargę Stowarzyszenie wskazało, że 5 kwietnia 2019 r. złożyło wniosek o udzielnie informacji publicznej w postaci skanów faktur na zakup ze środków publicznych papieru formatu A4 w drugim półroczu 2018 r. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosło o przesłanie informacji na adres e-mail. Dodało, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a organ - jako jednostka organizacyjna samorządu Województwa Opolskiego - jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. Zgodnie z art. 13 ustawy, termin do udostępnienia wnioskowanych informacji upłynął 19 kwietnia 2019 r. Pomimo upływu tego terminu, organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej. W dniu 7 maja 2019 r. organ, odpowiedział na wniosek Stowarzyszenia przesyłając na wskazany adres e-mail skany faktur dotyczące zakupu papieru formatu A4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi lub jej oddalenie wobec udostępnienia żądanej informacji niezwłocznie po wniesieniu skargi. Wniesienie skargi potraktowane bowiem zostało jako odpowiedź na e-mail organu z 10 kwietnia 2019 r. Wcześniej organ nie miał podstaw do udzielenia informacji, gdyż nie można było zidentyfikować podmiotu pytającego. Wezwanie wysłano z domeny ogólnie dostępnej a adresu podmiotu nie można utożsamić ze Stowarzyszeniem. Z takich adresów wysyłane są powszechnie informacje zbiorowe bezprawne i wrogie przeciw ich adresatom. Organ wątpił w dobrą wiarę i intencje Stowarzyszenia, bo znane są praktyki wezwań o informację publiczną tylko dla korzyści związanych z kosztami sądowymi przyznawanymi za uwzględnienie skargi. Po zapoznaniu się ze skargą udzielono skarżącemu Stowarzyszeniu wnioskowanej informacji, przesyłając żądane skany drogą elektroniczną na wskazany we wniosku adres e-mail. W piśmie procesowym z dnia 29 maja 2019 r. skarżące Stowarzyszenie, podtrzymało stanowisko zawarte w skardze, wnosząc jednocześnie o zasądzenie na jego rzecz kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłatę skarbową od pełnomocnictwa oraz uiszczony wpis od skargi. Dodatkowo, odnosząc się do odpowiedzi na skargę, wskazało, że prowadzi działania mające na celu ograniczenie kosztów funkcjonowania administracji i podmiotów publicznych. Część tych kosztów stanowią nakłady na zakup papieru, które mogłyby zostać zmniejszone w przypadku, gdyby regulacje pozwalały na posługiwanie się dokumentami w wersji elektronicznej. Aby zatem poznać te koszty Stowarzyszenie zwraca się do różnych podmiotów, z których większość odpowiedziała bez żadnej zwłoki. Akcentowało również, że wymogi formalne wniosku o udzielnie informacji publicznej zostały ograniczone do minimum. Nie ma przeszkód, aby wniosek taki złożyć za pośrednictwem poczty elektronicznej, co uczyniono w tej sprawie. Muzeum Wsi Opolskiej w Opolu jest samorządową instytucją kultury i posiada osobowość prawną (vide: Statut i akt założycielski). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd, o czym stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek złożono w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, z późn. zm.), dalej zwanej u.d.i.p. lub ustawą. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Mająca w sprawie zastosowanie ustawa regulująca w sposób kompleksowy dostęp do informacji publicznej nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść trzeba do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie K.p.a. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy, przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 K.p.a. Tym samym skarga wniesiona w niniejszej sprawie była dopuszczalna i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Na podstawie art. 119 oraz art. 120 p.p.s.a., jej rozpoznanie nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi regulacja art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. W rozpoznawanej sprawie spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy przyjąć należało, że żądana przez skarżące Stowarzyszenie informacja jest informacją publiczną, a organ jest podmiotem wykonującym zadania publiczne i dysponującym majątkiem publicznym. W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną nie jest charakter żądanej informacji, gdyż ma ona niewątpliwie walor informacji publicznej, lecz kwestia skutecznego doręczenia wniosku o jej udostępnienie i możliwości traktowania wniosku elektronicznego jako spamu. W ocenie Sądu, stanowisko organu nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do tej kwestii należy odwołać się do poglądu prezentowanego w orzecznictwie NSA, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu – aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (por. postanowienie NSA z dnia 10 września 2015 r., I OSK 1968/15; postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2015 r., I OSK 1940/15 i wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r., I OSK 2289 opubl w CBOSA na stronach internetowych NSA). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (por. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15 i wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OSK 2186/14). Kierując wiadomość na podany oficjalnie na stronie internetowej adres e-mail Stowarzyszenie skutecznie złożyło wniosek. Rzeczą organu jest już taka konfiguracja poczty i jej obsługa przez pracowników, aby możliwy był odbiór każdej wiadomości e-mail kierowanej do organu w ramach oficjalnego systemu służącego do komunikacji z tym organem, nawet jeśli będzie to wymagało także regularnej kontroli poczty znajdującej się w zakładce (katalogu) spam lub dalszego przekazywania wiadomości do odpowiedzialnego pracownika. Żądanie zawarte we wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia 5 kwietnia 2019 r. dotyczące udostępnienia skanów faktur na zakup ze środków publicznych papieru w formacie A4 w drugim półroczu 2018 r. stanowiło bezspornie informację publiczną. Przyjęcie, że objęta wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2019 r. informacja stanowi informację publiczną oraz, że organ wezwany jest podmiotem obowiązanym do udostępnia informacji publicznej oznacza, że w sprawie podmiot ten zobowiązany był do odniesienia się do wniosku w trybie przepisów u.d.i.p. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Powyższe oznacza, że w wypadku, gdy dany podmiot będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, wbrew tym przepisom ani nie udostępni w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wyda stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania, to zaistnieje sytuacja kwalifikowana jako bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że w sprawie organ uchybił ustawowemu terminowi do udostępnienia wnioskowanej przez skarżące Stowarzyszenie informacji. Z akt sprawy wynika bezspornie, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął za pośrednictwem poczty elektronicznej na oficjalny adres, który został udostępniony na stronie internetowej BIP, w dniu 5 kwietnia 2019 r. Wynikający z art. 13 ust.1 u.d.i.p. termin udostępnienia informacji upłynął z dniem 19 kwietnia 2019 r. Wnioskowana informacja została natomiast udostępniona w dniu 7 maja 2019 r., czyli dopiero w następstwie wniesienia przez stronę skarżącą skargi zaadresowanej do Sądu na bezczynność organu. Tym samym organ udostępnił stronie skarżącej wnioskowaną informację z przekroczeniem terminu przewidzianego w art. 13 ust.1 u.d.i.p. Okoliczność ta stanowiła podstawę do stwierdzenia, że organ dopuścił się w sprawie bezczynności. Z uwagi na okoliczność, że stan bezczynności, istniejący w dniu wniesienia skargi, przed wydaniem wyroku przez Sąd ustał, na skutek udostępnienia stronie skarżącej wnioskowanej informacji, należało uznać przeprowadzone postępowanie sądowoadministracyjne za bezprzedmiotowe w zakresie orzekania o zobowiązaniu wezwanego organu do załatwienia wniosku skarżącego Stowarzyszenia. Skoro przed wydaniem wyroku organ przestał być bezczynnym, to przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna - rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zobowiązania go do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności - a co za tym idzie - postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Nie ma w tej sytuacji podstaw podstaw i warunków do działania w zakresie określonym w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Dlatego Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne, o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku. Usunięcie stanu bezczynności w toku postępowania sądowego, nie zwalniało jednak Sądu z obowiązku dokonania, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. oceny, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie wniosło o to też samo Stowarzyszenie. W tej kwestii Sąd przyjął, że rażące naruszenie prawa związane jest z jego naruszeniem w sposób oczywisty. W przedmiotowej sprawie natomiast, choć przekroczony został termin udostępnienia informacji publicznej, to jednak nie zachodzi przypadek oczywistego braku rozpoznania wniosku Stowarzyszenia, jego lekceważenia i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że choć z uchybieniem terminu, to jednak organ przesłał skarżącemu Stowarzyszeniu informacje wskazane we wniosku. Z tych też przyczyn, Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2 i 3 wyroku. O kosztach orzeczono w punkcie 4 sentencji wyroku, a rozstrzygnięcie w tym zakresie Sąd oparł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a. oraz § 14 ust.1 pkt c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 pażdziernika 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. z 2018r. poz. 265). Stronie należna jest kwota wpisu od skargi 100 zł .Ponadto na podstawie art. 206 p.p.s.a. Sąd miarkował należne stronie skarżącej koszty zastępstwa procesowego do kwoty 160 zł honorarium i 17 zł opłaty skarbowej. Urzędowo jest Sądowi orzekającemu wiadomo, że przed WSA w Opolu Stowarzyszenie reprezentowane przez tego samego pełnomocnika wniosło dalszych 16 identycznych co do treści spraw a przed WSA w Gorzowie Wielkopolskim dalszych 14 spraw o tożsamym brzmieniu. Określenie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika powinno następować każdorazowo z uwzględnieniem stopnia zawiłości sprawy oraz nakładu pracy pełnomocnika, w tym wkładu jego pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności czasu poświęconego na przygotowanie się do prowadzenia sprawy. Oceniając nakład pracy pełnomocnika w analizowanej sprawie Sąd wziął pod uwagę, że niniejsza skarga jest jedną z 30 identycznych treściowo, które wpłynęły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim sporządzonych według tego samego wzoru, opartych na tym samym stanie faktycznym i prawnym. Poza wszystkim zaś sprawa nie charakteryzowała się dużym stopniem skomplikowania, co w sumie prowadzi do wniosku, że nakład pracy pełnomocnika nie był znaczny.