II SAB/Op 35/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi C. Sp. jawna w O. na bezczynność Starosty Strzeleckiego w przedmiocie wydania decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania linii telekomunikacyjnej oddala skargę. Przedmiotem skargi "C. K. S., A. O." sp. j. w O. (dalej jako: skarżąca, spółka lub inwestor), do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest bezczynność Starosty Strzeleckiego (dalej również: organ, Starosta) w sprawie wniosku skarżącej z dnia 13 października 2022 r. o wydanie decyzji w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem a, położnej w N., gmina [...], w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), dalej w skrócie "u.g.n." oraz art. 33 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 884 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 733 ze zm.), dalej jako: "ustawa". Skarga w przedmiocie bezczynności organu została poprzedzona następującymi czynnościami w sprawie. W dniu 17 października 2023 r. do Starosty wpłynął wniosek spółki o wydanie decyzji w trybie art. 33 ust. 1, 3 i 7 ustawy oraz art. 124 u.g.n., w którym wniesiono o umożliwienie wykonania prac polegających na umieszczeniu napowietrznej linii kablowej wraz z niezbędnym osprzętem oraz umożliwieniu późniejszego korzystania przez inwestora z infrastruktury umieszczonej na nieruchomości oraz jej eksploatacji i przeprowadzania jej konserwacji lub napraw, "w celu świadczenia usług telekomunikacyjnych na warunkach określonych w projekcie umowy, załączonym do wniosku dostępowego z dnia 15 lipca 2022 roku". W uzasadnieniu spółka podkreśliła, że jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, wpisanym do rejestru prowadzonego przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej pod numerem [...]. Następnie wskazała, że wystąpiła w dniu 15 lipca 2022 r. do B. M. i D. M. właścicieli nieruchomości nr a o podjęcie negocjacji i zawarcie umowy na dostęp do wyżej wymienionej nieruchomości, akcentując, że przesyłka polecona nie została przez nich odebrana w terminie i w dniu 17 sierpnia 2022 r. została zwrócona adresatowi. Strona skarżąca podkreśliła również, że 17 sierpnia 2022 r. był ostatnim dniem, w którym właściciele mogli zapoznać się z treścią wniosku i powołując się na treść art. 61 § 1 K.c., uznała, że od dnia "wystosowania niniejszego wniosku, z udostępniającym nie została zawarta umowa o dostępie w ustawowym (art. 33 ust. 3 ustawy) terminie 30 dni od doręczenia wniosku operatora)". Następnie spółka zauważyła, że do dnia złożenia wniosku do starosty wskazana umowa nie została zawarta, a powołany termin upłynął właścicielom nieruchomości z dniem 16 września 2022 r. Pismem z dnia 27 października 2022 r. organ wezwał spółkę do uzupełnienia braków formalnych w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej w skrócie "Kpa", poprzez przedłożenie dokumentów z przeprowadzonych rokowań z właścicielami nieruchomości. Organ wyjaśnił przy tym, że dołączone do wniosku porozumienie, jak i dowód zwrotu przesyłki, nie potwierdzają przeprowadzenia rokowań w trybie art. 124 u.g.n. W odpowiedzi spółka zakwestionowała żądanie Starosty, akcentując, że jedyną przesłanką do wydania decyzji z art. 124 u.g.n., w zaistniałej sprawie, jest upływ terminu z art. 33 ustawy, bowiem od tej chwili, stosownie do art. 33 ust. 7 ustawy, operator może wystąpić o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. Strona przytoczyła również procedurę, mającą zastosowanie w sprawie udostępnienia nieruchomości w trybie art. 33 ustawy. Podkreśliła, że przepisy nie przewidują żadnej szczególnej formy, a tym samym "dowody w tym zakresie mogą stanowić wszelkiego rodzaju oświadczenia, notatki czy protokoły, a więc również materiały, które nie stanowią dokumentów urzędowych". Zaznaczyła przy tym strona, że potwierdzenie nadania przesyłki pocztowej, jest dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (t.j. Dz. U. Z 2022 r. poz. 896 ze zm.) dalej jako: "Prawo pocztowe". W ocenie spółki okoliczność, że właściciele nieruchomości nie podjęli w terminie pisma "nie może powodować, że działania podjęte przez operatora mogłyby zostać uznane za pozorne". Pismem z dnia 10 listopada 2022 r., stosownie do art. 64 § 4 Kpa, Starosta zawiadomił spółkę o pozostawieniu jej wniosku z dnia 17 października 2022 r. bez rozpoznania. Organ uznał, że przesłanie właścicielom nieruchomości korespondencji za pośrednictwem poczty, która następnie nie została przez adresatów odebrana w terminie, nie oznacza podjęcia przez spółkę wszelkich możliwych działań zmierzających do skontaktowania się z właścicielami nieruchomości. W ocenie Starosty dopiero protokolarne potwierdzenie prób nawiązania takiego kontaktu lub odmowy podpisania takiego protokołu lub notatka dokumentująca próbę nawiązania bezpośredniego kontaktu z właścicielem wraz z opisem okoliczności temu towarzyszących, które nie doprowadziły do przekazania pisma, mogą być potraktowane jako podjęcie przez stronę wszelkich prób w celu skontaktowania się z właścicielem nieruchomości. Organ zwrócił również uwagę, że w treści proponowanego porozumienia, załączonego do wniosku datowanego na dzień 10 października 2022 r. (data wpływu do organu 17 października 2022 r.) strona nie podała zapisu dotyczącego odpłatności za udostępnienie nieruchomości. Zdaniem Starosty "aby oferta została potraktowana poważnie, propozycję taką należy umieścić już w projekcie umowy przesyłanej właścicielowi do podpisu", jak również, że taki sposób podejścia do rokowań przez spółkę oznacza, że nie traktowała właścicieli nieruchomości "jako poważnego partnera do rozmów". Organ podkreślił również, że takie działanie, gdzie jeden podmiot korzysta z profesjonalnej obsługi prawnej i pomija w treści umowy zapisy dotyczące wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości, może stanowić działanie mające na celu wprowadzenie drugiej strony w błąd. W dniu 17 listopada 2022 r. spółka złożyła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, w trybie art. 37 § 1 pkt 1 Kpa. W wyniku jego rozpatrzenia SKO, postanowieniem nr SKO.051.154.2022 z dnia 5 grudnia 2022 r., stwierdziło, że Starosta Strzelecki nie dopuścił się bezczynności w rozpatrywaniu wniosku. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność Starosty Strzeleckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku spółka, reprezentowana przez pełnomocniczkę radcę prawnego E. G., zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, a to: - art. 6 Kpa "poprzez żądanie od strony spełnienia dodatkowych wymogów nie wynikających z przepisów prawa", - art. 64 § 2 Kpa "poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie wniosek był obarczony brakami formalnymi w postaci nieudokumentowania negocjacji z właścicielami nieruchomości"; 2. przepisów prawa materialnego, a to: - art. 33 ust. 7 ustawy w związku z art 124 ust. 3 u.g.n. "polegające na zastosowaniu art. 124 ust. 3 u.g.n. wprost, a nie odpowiednio i w konsekwencji błędnym przyjęciu, że spółka jest zobowiązana do podjęcia dodatkowych działań wykraczających poza wystąpienie z wnioskiem do właściciela nieruchomości o zawarcie umowy i przeprowadzenie negocjacji - i tym samym przyjęcie, że w niniejszej sprawie działanie strony nie wypełniło przesłanek rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. oraz wypracowanym na gruncie tego przepisu orzecznictwie" - art. 33 ust. 2 ustawy "poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zaoferowanie odpłatności umowy stanowi wymóg formalny dla podjęcia postępowania i wydania decyzji przez organ, podczas gdy z literalnego brzmienia art. 33 ust. 2 ustawy wynika jednoznacznie, iż odpłatność umowy stanowi kwestię dobrowolnych ustaleń stron, przez co rozumieć należy, iż wymóg zaoferowania odpłatności nie wynika z przepisów i co więcej, nie stanowi przesłanki warunkującej podjęcie przez organ postępowania"; - art. 33 ust. 7 w związku z art. 33 ust. 3 ustawy "poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało błędnym przyjęciem, że bezskuteczny upływ 30 dni od dnia wystąpienia do właściciela z wnioskiem o zawarcie umowy jest niewystarczający dla spełnienia wymogów formalnych umożliwiających rozpatrzenie wniosku, albowiem Skarżący jest zobowiązany do podjęcia dodatkowych działań mających na celu przeprowadzenie rokowań w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n.". Podnosząc powyższe zarzuty spółka wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej w skrócie: P.p.s.a.", zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie wniosku skarżącego oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej połowy kwoty stanowiącej dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, ewentualnie - w razie nieuwzględnienia tego wniosku - o wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, stosownie do art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. Strona skarżąca wniosła równocześnie o zwrot kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego oraz o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik powołała się na procedurę wynikającą z art. 33 ustawy w związku z art. 124 u.g.n. w przedmiocie przeprowadzanych rokowań przed wystąpieniem do Starosty o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. Strona skarżąca wyeksponowała, że art. 33 ust. 7 ustawy stanowi lex specjalis do art. 124 u.g.n., który "łagodzi wymogi formalne wniosku poprzez wprowadzenie ustawowego terminu na zawarcie umowy, w miejsce przeprowadzenia nieterminowych rokowań w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n.". Zdaniem spółki zgodnie z regulacją szczególną, w razie bezskutecznego upływu 30 dni wnioskodawca jest uprawniony wystąpić do odpowiedniego organu w celu rozpatrzenia sprawy. Podkreśliła przy tym, że "ingerencja w nieruchomość w celu założenia i przeprowadzenia urządzeń łączności publicznej (infrastruktury telekomunikacyjnej) nie jest tak inwazyjna, jak zakładanie innych urządzeń przesyłowych wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n. (np. przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej)". W ocenie strony skarżącej "budowa kabla telekomunikacyjnego na istniejącej podbudowie słupowej czy nawet wkopanie rury osłonowej stanowiącej kanalizację kablową, nie jest tak daleko idącą ingerencją w sferę praw właściciela nieruchomości, jak umieszczenie na nieruchomości np. gazociągu". Akcentując specyfikę infrastruktury telekomunikacyjnej, wskazała autorka skargi, że ta kwestia była podstawą wprowadzenia w powołanej ustawie innych przesłanek "ubiegania się przez przedsiębiorstwo o zgodę na udostępnienie nieruchomości przez właściciela, a w razie braku tej zgody - o ubieganie się o wydanie decyzji administracyjnej przez odpowiedni organ (w tym przypadku starostę)". W ocenie strony skarżącej zastosowanie przez organ regulacji art. 124 u.g.n. wprost niweczy realizację celów ustawy, ponieważ organ nieprawidłowo dopatruje się braków formalnych wniosku inicjującego postępowanie administracyjne. Podkreśliła, że obowiązujące przepisy nie regulują formy prowadzenia rokowań ani dokumentów, które ustawodawca uznaje, jako dowodzące ich przeprowadzenia. Dalej wskazała na bierność właścicieli nieruchomości i niepodejmowanie przez nich negocjacji uznając, że przyjęta przez organ wykładnia art. 33 ust. 7 ustawy w związku z art. 124 u.g.n., uniemożliwiałaby zainicjowanie postępowania administracyjnego w każdym takim przypadku. Zdaniem strony skarżącej powołane przepisy wprowadzają tylko dwie przesłanki konieczne do uzyskania od organu decyzji w trybie art. 124 u.g.n. tj. wystąpienie z odpowiednim wnioskiem i bezskuteczny upływ terminu 30 dni, natomiast w przypadku art. 124 ust. 3 u.g.n. jest to prowadzenie nieokreślonych czasowo rokowań z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Zdaniem strony skarżącej wypełniła ona wszystkie wymogi, a jej wniosek złożony do Starosty był kompletny i organ miał obowiązek wydać decyzję w trybie art. 124 u.g.n. Odnosząc się do zarzutu organu w zakresie braku oferty odpłatności za udostępnienie nieruchomości w wysłanym do właścicieli posesji porozumieniu, strona skarżąca wskazała, że wymóg taki nie wynika z przepisów a już z pewnością nie stanowi wymogu formalnego dla rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. Wskazała również spółka, że kwestia ustalenia wynagrodzenia za udostępnienie nieruchomości została w tym zakresie pozostawiona do uzgodnienia stronom takiej umowy, zaznaczając, że "nie ma prawnych przeszkód, aby strony zrezygnowały z wynagrodzenia za udostępnienie nieruchomości". Autorka skargi zaznaczyła przy tym, że właściciele nieruchomości "dobrowolnie zrezygnowali" z możliwości negocjowania treści zapisów proponowanej umowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację, która legła u podstaw pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a wyżej wymienionej ustawy, w tym aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a. rozpoznanie skargi nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a. warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia. W myśl art. 53 § 2b P.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Oznacza to, że wniesienie takiej skargi należy poprzedzić ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 Kpa przy czym skarga jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy stanowisko organu wyższego stopnia było pozytywne, czy też negatywne, a nawet - czy ponaglenie zostało rozpoznane. Wystarczające jest wykazanie samego faktu wniesienia przez stronę skarżącą stosownego ponaglenia. Przy tym nie ma bezpośredniego związku między sposobem rozpatrzenia ponaglenia przez organ II instancji a rozpatrzeniem skargi przez Sąd. Na wstępie podkreślenia wymaga, że celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Do bezczynności organu dochodzi w sytuacji, gdy w postępowaniu zaistnieje wada procesowa, jaką jest nierozpatrzenie danej sprawy w terminie. Oceniając działanie Starosty w tym kontekście uwzględnić trzeba, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 Kpa). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 Kpa, wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 Kpa). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 Kpa). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 Kpa). Bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 Kpa lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 Kpa. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy właściciel, użytkownik wieczysty nieruchomości lub zarządca nieruchomości, niebędący przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, jest obowiązany umożliwić operatorom, podmiotom, o których mowa w art. 4 pkt 1, 2, 4, 5 i 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, oraz jednostkom samorządu terytorialnego wykonującym działalność, o której mowa w art. 3 ust. 1, umieszczenie na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w celu niezwiązanym z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się na tej nieruchomości, w szczególności instalowanie urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzanie linii kablowych pod nieruchomością, na niej lub nad nią, umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację i konserwację, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości. Stosownie do art. 33 ust. 3 ustawy warunki korzystania z nieruchomości ustala się w umowie, która jest zawierana na piśmie w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez operatora z wnioskiem o jej zawarcie. Z uwagi na znaczenie jakie ma infrastruktura telekomunikacyjna, ustawodawca w art. 33 ust. 7 ustawy nadał inwestorowi uprawnienie umożliwiające szybsze wystąpienie do organu o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n., bowiem jak określił prawodawca, jeżeli w terminie 30 dni nie zostanie zawarta umowa, stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z art. 124 ust. 3 u.g.n. wynika natomiast, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przedmiotem sporu w sprawie jest okoliczność zakwestionowania przez Starostę spełnienia przez inwestora wymogu przeprowadzenia rokowań. Bezsporną jest okoliczność, że spółka wysłała listem poleconym nadanym w placówce P. S.A. umowę na udostępnienie nieruchomości jej właścicielom: B. M. i D. M., na adres wskazany m.in. w ewidencji gruntów i budynków (k. 3 akt organu). Listy zostały zwrócone z adnotacją, że nie podjęto ich w terminie mimo awizowania. Ustawodawca w art. 124 u.g.n. umożliwił uruchomienie administracyjnego trybu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wyłącznie po uprzednim przeprowadzeniu rokowań pomiędzy podmiotem chcącym skorzystać z nieruchomości, a jej właścicielem lub użytkownikiem wieczystym. Tym samym dał pierwszeństwo porozumieniu cywilnoprawnemu opartemu na zasadzie równości stron i swobodzie w zawieraniu umów, uznając przymus państwowy jako ostateczność służącą realizacji określonych celów publicznych w interesie ogółu obywateli. Zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że obowiązujące przepisy nie precyzują jakie dokładnie dokumenty mogą zostać potraktowane jako potwierdzające przeprowadzenie rokowań. Niemniej w zaistniałej sprawie spółka przedstawiła wyłącznie dokumenty tj. uwierzytelnione kopie kopert z adnotacjami operatora publicznego, o zwrocie przesyłki z powodu jej niepodjęcia w terminie. Na ich podstawie nie można uznać, że właściciele nieruchomości otrzymali ofertę od inwestora, i że mogli się zapoznać z jej treścią, a tym samym nie można przyjąć, że nie wyrazili zgody na warunki przedstawione przez stronę skarżącą, ani że rozpoczął się bieg terminu wskazanego w art. 33 ust. 7 ustawy. Oferta nie dotarła do oblata. Przedłożone Staroście załączniki do wniosku potwierdzają wyłącznie, że właściciele nieruchomości nie otrzymali oferty porozumienia o udostępnienie nieruchomości, bowiem ich treść znajdowała się w przesyłce, która następnie została zwrócona nadawcy. Niezasadne jest stanowisko strony skarżącej, że właścicielom nieruchomości rozpoczął się bieg terminu z art. 30 ust. 3 ustawy do zawarcia umowy z inwestorem, skoro nie mogli zapoznać się z treścią wystosowanej oferty. Nie ma poparcia w stanie faktycznym również argumentacja, jakoby właściciele nieruchomości dobrowolnie zrezygnowali z negocjacji, w sytuacji, gdy o ich prowadzeniu wiedziała wyłącznie strona skarżąca. Sposób doręczania przesyłek poleconych przez P. S.A. jest uregulowany nie tylko w regulaminie spółki, ale również w § 34 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1026), dalej jako: "rozporządzenie", wydanego na podstawie art. 47 Prawa pocztowego, jeżeli w chwili doręczania przesyłki rejestrowanej stwierdzono nieobecność adresata lub innych osób uprawnionych do jej odbioru, o których mowa w art. 37 ustawy, zawiadomienie o próbie doręczenia przesyłki rejestrowanej wraz z informacją o terminie jej odbioru i adresie placówki oddawczej, w której przesyłka ta jest przechowywana, operator wyznaczony pozostawia w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Zawiadomienie to ma postać papierową. Zaznaczyć należy, że obowiązujące przepisy regulują możliwość przekazania adresatowi takiego zawiadomienia w formie elektronicznej, niemniej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, jak przed Sądem kwestia takiej formy nie była podnoszona. Stosownie do § 39 ust. 1 rozporządzenia operator wyznaczony, doręczając przesyłkę rejestrowaną, na żądanie adresata zgłoszone w chwili jej odbioru, umieszcza na opakowaniu przesyłki pocztowej datę doręczenia i podpis doręczającego. Wskazany schemat doręczania przesyłek poleconych przez P. S.A. oznacza, że adresat może zapoznać się z zawartością przesyłki dopiero po potwierdzeniu jej odebrania. Obowiązujące regulacje nie umożliwiają zwrotu przesyłki po zapoznaniu się adresata z jej treścią. Przepisy prawa administracyjnego nie odnoszą się do oświadczeń woli. W tym zakresie należy odnieść się do regulacji zawartych w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. Z 2022 r. poz. 1360 ze zm.), dalej w skrócie: "Kc". Zgodnie z art. 61 § 1 Kc oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Odniesienie powołanej regulacji do stanu faktycznego, który legł u podstaw wszczęcia niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, pozwala stwierdzić, że w zaistniałej sprawie skarżąca nie przedstawiła skutecznie swojej oferty właścicielom nieruchomości. W tym zakresie rację ma Starosta, że skarżąca nie przedłożyła żadnych dowodów podjęcia próby kontaktu z właścicielami nieruchomości, ograniczając się do jednostkowego wysłania listu poleconego, który nie został odebrany. Sąd podkreśla, że instytucja fikcji doręczenia, zawarta np. w art. 44 Kpa nie odnosi się do korespondencji pomiędzy prywatnymi podmiotami, stąd nie może być podstawą do obliczania terminów z art. 33 ust. 3 ustawy. Tym samym zarzut niezastosowania art. 33 ust. 7 w związku z art. 33 ust. 3 ustawy jest niezasadny, bowiem strona skarżąca nie przedstawiła skutecznie oferty oblatom, a zatem nie rozpoczął się bieg terminu 30 dni do zawarcia umowy. Zauważyć należy, że w zaistniałej sprawie nie doszło do odmowy przyjęcia przesyłki, bowiem taka relacja doręczyciela widniałaby na przesyłce. Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że korespondencja wysyłana przez Starostę została zwrócona do akt organu, z adnotacją o niepodjęciu jej w terminie. Okoliczność ta może sugerować, że wskazany w ewidencji gruntów i budynków adres właścicieli nieruchomości nie jest aktualny. Reasumując w rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo przyjął, że strona skarżąca nie wykazała przeprowadzenia rokowań, bowiem do wniosku miała obowiązek dołączyć dokumenty z art. 124 ust. 3 u.g.n., a za takie nie można potraktować kopert z adnotacją o niedoręczeniu przesyłki. Tym samym wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.,n. zawierał brak formalny. Organ wezwał spółkę do uzupełnienia wniosku, w piśmie z dnia 27 października 2022 r., w trybie art. 64 § 2 Kpa, niemniej strona zakwestionowała stanowisko Starosty i nie przedłożyła innych dokumentów przyjmując, że wniosek był kompletny. W tych okolicznościach organ zasadnie pozostawił podanie bez rozpatrzenia, o czym poinformował stronę skarżącą w piśmie z dnia 10 listopada 2022 r., uzasadniając swoją ocenę przedłożonych przez stronę dokumentów. Dlatego niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 6 i art. 64 § 2 Kpa, bowiem organ prawidłowo pozostawił wniosek bez rozpatrzenia, wskazując na brak formalny wymagany w art. 124 ust. 3 u.g.n. Podobnie ocenić należy zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 33 ust. 2 i ust. 7 ustawy. Strona nie wykazała przedstawienia oferty, bowiem przesyłka, w której umieszczono propozycję umowy, nie została adresatom skutecznie doręczona, a w inny sposób skarżąca nie próbowała podjąć kontaktu z właścicielami nieruchomości. Skoro ustawodawca uzależnił możliwości wydania decyzji w trybie art. 124 u.g.n. od uprzedniego przeprowadzenia rokowań pomiędzy inwestorem a właścicielem działki, nie można przyjąć, że jednostkowe wysłanie listu poleconego, wypełnia wskazany wymóg. Odnośnie do zarzutu bezzasadnego wymagania przez Starostę zawarcia w projekcie umowy wynagrodzenia za udostępnienie nieruchomości Sąd uznaje go za trafny, lecz nie mający wpływu na rozstrzygnięcie. Błędnie przyjął Starosta, że warunkiem koniecznym do zawarcia umowy jest zaproponowanie odpłatności. Takiego wymogu nie wprowadził art. 124 u.g.n. ani art. 33 ustawy. Co więcej z art. 33 ust. 2 ustawy wynika, że strony mogą postanowić o nieodpłatnym korzystaniu z nieruchomości. Podobny pogląd wyraził WSA w Opolu w innej sprawie spółki rozpatrywanej pod sygn. akt II SAB/Op 34/23. W tamtej sprawie Sąd zresztą uwzględnił skargę, lecz okoliczności sprawy były inne, w szczególności właściciel nieruchomości odebrał skierowaną do niego korespondencję, lecz w żaden sposób na nią nie odpowiedział. W tych okolicznościach faktyczny i prawnych, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.