II SAB/Op 36/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Asesor Sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant Referent – stażysta Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 luty 2007 r. sprawy ze skargi W. F. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę. Na wniosek W. F. Wojewoda [...] wszczął postępowanie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie małej elektrowni wodnej w km. [...] rzeki [...] obok prawego przyczółka jazu [...]. Postanowieniem z dnia 12 maja 2005 r., nr [...], Wojewoda [...], uwzględniając wniosek A Sp. z o.o. we W., zawiesił postępowanie w sprawie wydania pozwolenia wodnopranego. Postanowienie wydane zostało na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Jako przyczynę zawieszenia organ wskazał trwające postępowanie odwoławcze od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia 10 stycznia 2005 r., nr [...], zwalniającej W. F. z zakazu wykonywania robót na terenie prawostronnego międzywala rzeki [...] w km [...], przy prawym przyczółku jazu klapowego w miejscowości S. gm. [...], woj. [...], a związanych z budową małej elektrowni wodnej. Na skutek zażalenia wniesionego przez W. F., po jego rozpatrzeniu, postanowieniem z dnia 13 września 2005 r., nr [...], Minister Środowiska, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia 12 maja 2005 r. o zawieszeniu postępowania. Postanowieniem z dnia 16 września 2005 r., nr [...] Minister Środowiska odmówił A Sp. z o.o. we W. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia 10 stycznia 2005 r. W związku z tym faktem Wojewoda [...], uznając iż ustąpiła przyczyna zawieszenia postępowania, postanowieniem z dnia 14 października 2005 r., nr [...] podjął zawieszone postępowanie w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego. Pismem z dnia 20 stycznia 2006 r. zatytułowanym "zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie", powołując przepis art. 37 K.p.a., W. F. wniósł do Ministra Środowiska, żądanie wyznaczenia Wojewodzie [...] terminu załatwienia sprawy w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego oraz wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie. Uzasadniając zażalenie, wnoszący je podniósł, iż nie wydając merytorycznego rozstrzygnięcia pomimo upływu 17 miesięcy, organ I instancji naruszył przepis art. 35 K.p.a. Zaznaczył przy tym, iż żaden inny przepis prawa nie pozwala organowi administracyjnemu na przedłużanie terminu rozpatrzenia sprawy, zwłaszcza, że w sprawie nie istnieją żadne przesłanki uniemożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie. Dodatkowo wnoszący zażalenie zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a., przez podejmowanie działań zmierzających do przewlekłości postępowania oraz nierozstrzygnięcie meritum sprawy. Postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2006 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia A Sp. z o.o. we W., Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] o podjęciu postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego. W dalszym toku postępowania, postanowieniem z dnia 31 lipca 2006 r., nr [...], Wojewoda [...] ponownie zawiesił postępowanie w sprawie w trybie art. 97 § 1, pkt 4 K.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, iż dla wydania decyzji w sprawie pozwolenia wodnoprawnego konieczne jest uprzednie, rozpatrzenie przez Ministra Środowiska wniosku A Sp. z o.o. we W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Środowiska z dnia 16 września 2005 r., nr [...] odmawiającej A przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Jednocześnie, w kwestii uznania przesłanki zawieszenia organ wyjaśnił, iż skoro Minister Środowiska uznał wcześniej, iż zasadne było zawieszenie postępowania z uwagi na trwające postępowanie w sprawie odwołania od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia 10 stycznia 2005 r., to również postępowanie w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Środowiska z dnia 16 września 2005 r. uzasadnia zawieszenie. Pismem z dnia 11 sierpnia 2006 r., W. F. wniósł do Ministra Środowiska zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia 31 lipca 2006 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Następnie w piśmie z dnia 2 października 2006 r. strona wezwała Wojewodę [...] do zaniechania naruszania prawa, polegającego na bezczynności w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Jednocześnie poinformował, iż niepodjęcie przez organ stosownych czynności oraz niezałatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji, skutkować będzie wniesieniem skargi do Sądu Administracyjnego. W dniu 1 grudnia 2006 r. (data stempla pocztowego) W. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Wojewody [...], polegającą "na braku czynności zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego". Wskazał, iż w toku postępowania administracyjnego korzystał z uprawnień określonych w art. 37 K.p.a., jednakże do chwili obecnej Minister Środowiska nie podjął w tym zakresie rozstrzygnięcia. Nie udzielając natomiast odpowiedzi na wezwanie do zaniechania naruszania prawa, z dnia 11 lipca 2006 r., Wojewoda [...] zawiesił postępowanie. Kwestionując zaistnienie w sprawie przesłanki zawieszenia postępowania, określonej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., skarżący stwierdził, iż postanowienie Ministra Środowiska z dnia 16 września 2005 r. powołane w postanowieniu o zawieszeniu postępowania jest postanowieniem drugoinstancyjnym i dlatego brak jest podstaw do przyjęcia, iż służy od niego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym w ocenie skarżącego zawieszenie postępowania w oparciu o niedopuszczalny wniosek, zmierzało do oddalenia terminu merytorycznego rozpatrzenia niniejszej sprawy. Skarga do Sądu wniesiona została natomiast z powodu braku odpowiedzi Wojewody [...] na wezwanie z dnia 3 października 2006 r. do zaniechania naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił przy tym, iż w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca bezczynność, ponieważ w chwili obecnej postępowanie jest zawieszone na mocy postanowienia z dnia 31 lipca 2006 r. Wskazał także, iż na postanowienie to skarżący wniósł zażalenie. Ponieważ jednak zażalenie to przesłane zostało do Ministra Środowiska w dniu 24 sierpnia 2006 r. i w chwili obecnej jest przedmiotem rozpoznania przed tym organem, Wojewoda [...] nie miał możliwości od dnia 24 sierpnia 2006 r. podejmowania działań w postępowaniu. Zaznaczając, iż pełnomocnik strony skarżącej na bieżąco był informowany o działaniach podejmowanych w sprawie oznajmił, iż w chwili obecnej czeka na rozstrzygnięcie Ministra Środowiska w sprawie zawieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie odnotować należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działań podejmowanych przez organy administracji publicznej, czyli ich zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego. Tak przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola wykazała, iż wniesiona skarga jest bezzasadna. W pierwszej kolejności odnotować należy, iż na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)- zwanej dalej P.p.s.a.- kontroli sądowej poddana została bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Stosownie zatem do art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., jeśli przepisy ustaw szczególnych nie stanowią inaczej, sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów, która dotyczy: wydania decyzji administracyjnej (3 § 2 pkt 1), postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty (3 § 2 pkt 2), postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (3 § 2 pkt 3) oraz innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (3 § 2 pkt 4). Z bezczynnością organów administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ pomimo ustawowego obowiązku podjęcia określonej czynności, nie podejmuje jej w prawnie ustalonym terminie. Tym samym, w bezczynności organ pozostaje w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeśli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a., lub gdy nie podjął działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99, OSP 2000 r., nr 6, poz. 87). W kwestii dopuszczalności skargi na bezczynność organów wskazać należy, iż wniesienie skargi w tym zakresie nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem. Zgodnie jednak z art. 52 § 1 P.p.s.a. wniesienie skargi do Sądu uwarunkowane jest wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie; chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia, w myśl art. 52 § 2 P.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność organów administracji publicznej o wyczerpaniu środków zaskarżenia można zatem mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 K.p.a., zgodnie z którym na nie załatwienie sprawy w terminie stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, bądź gdy tryb określony w art. 37 K.p.a nie znajduje zastosowania, stosownie do art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., przed wniesieniem skargi wezwie organ do usunięcia naruszenia prawa. Z uwagi na przedmiot sporu, którym jest bezczynność Wojewody [...] w wydaniu decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego, zważyć trzeba, iż w niniejszej sprawie warunkiem wniesienia skargi było wyczerpanie przez stronę skarżącą trybu zażaleniowego określonego w art. 37 K.p.a., a więc uprzednie wniesienie zażalenia na bezczynność Wojewody do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Podniesiony przez stronę zarzut bezczynności dotyczył wszak niezałatwienia przez organ I instancji w ustawowym terminie sprawy, którą organ obowiązany był załatwić poprzez wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnopranego. Zażalenie przewidziane w art. 37 K.p.a. znajduje zaś zastosowanie w każdym przypadku niezałatwienia w przewidzianym terminie sprawy przez organ, nad którym w postępowaniu administracyjnym jest organ wyższego stopnia. W związku z przewidzianym trybem zaznaczyć również należy, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 37 K.p.a. nie ma cech samodzielnego postępowania, zaś czynności organu wyższego stopnia podejmowane na skutek wniesienia zażalenia, które określone zostały w art. 37 § 2 K.p.a., mają charakter incydentalny. Jednocześnie dla spełnienia przesłanki wyczerpania środków zaskarżenia, warunkującej wniesienie skargi na bezczynność organu, bez znaczenia pozostaje fakt nierozpatrzenia przez organ wyższego stopnia wniesionego zażalenia oraz niepodjęcie czynności określonych w art. 37 § 2 K.p.a. Bez względu bowiem na działania organu II stopnia w zakresie usunięcia bezczynności organu I instancji, samo wniesienie zażalenia określonego w art. 37 K.p.a. stanowi wystarczający warunek wniesienia skargi na bezczynność organu I instancji. Mając na uwadze powyższe, skoro skarżący wniósł zażalenie na bezczynność Wojewody [...] w wydaniu decyzji w zakresie pozwolenia wodnoprawnego, uznać należało, iż wyczerpał przysługujący w przedmiocie bezczynności środek zaskarżenia, a tym samym spełniona została w niniejszej sprawie przesłanka dopuszczalności wniesienia skargi do Sądu. Dokonując oceny legalności działań Wojewody [...] w wydaniu pozwolenia wodnoprawnego, nie można jednak uznać, iż w tym zakresie organ pozostawał w bezczynności. Wskazać wszak należy, iż na skutek wniosku strony skarżącej organ podjął czynności w zakresie wszczęcia postępowania, a ponadto w celu wyjaśnienia sprawy oraz uzgodnienia interesów stron przeprowadził także rozprawę. Dlatego nie sposób stwierdzić, że w niniejszej sprawie organ I instancji nie podejmował czynności w celu wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy. Sprawa w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego jest zazwyczaj sprawą o zawiłym stanie faktycznym. Z uwagi na skomplikowany charakter sprawy organ mógł zatem, stosownie do art. 35 § 3 K.p.a., przyjąć do jej załatwienia dłuższy termin. Wprawdzie w niniejszej sprawie, od chwili złożenia wniosku o wydanie pozwolenia minął wielokrotnie dłuższy okres niż wynikający z art. 35 § 3 K.p.a., jednakże z uwagi na zaistniały stan faktyczny, okoliczność ta nie może przesądzać o tym, iż w niniejszej sprawie organ I instancji dopuścił się bezczynności. Nie można, postawić organowi administracji zarzutu bezczynności, jeżeli przyczyna niezałatwienia sprawy w terminie jest od organu niezależna (por. wyrok NSA z dnia 13 października 1998 r., sygn. akt II SA 937/98, System Informacji Prawnej LEX nr 41302). Ponadto dostrzec należy, iż stosownie do art. 35 § 5 K.p.a. do terminów przewidzianych do załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności (np. określonej w art. 106 § 3 K.p.a.), okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W niniejszej sprawie, w początkowym etapie postępowania administracyjnego, zaistniała konieczność uzupełnienia przez stronę złożonego wniosku. Okres jaki upłynął do chwili złożenia kompletnego wniosku, jako że powodował opóźnienie zawinione przez stronę, nie mógł zatem być wliczony do terminu dla załatwienia sprawy. Ponadto, na szczególną uwagę zasługuje fakt, iż w niniejszej sprawie postępowanie przed organem I instancji, było dwukrotnie zawieszane, a stan zawieszenia sprawy trwa do chwili obecnej. Zarówno za pierwszym, jak i drugim razem postępowanie zawieszone zostało na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zauważyć należy, iż skoro organ stwierdził zaistnienie w niniejszej sprawie przesłanki określonej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. obowiązany był do zawieszenia postępowania. Wydanie decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym przed rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, w sytuacji gdy od rozstrzygnięcia tego zależne było rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, skutkowałoby bowiem wadliwością postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Jednocześnie nie można w niniejszej sprawie zakwestionować legalności dwukrotnego zawieszenia postępowania. Rozpoznając skargę w przedmiocie bezczynności Sąd bada jedynie to, czy organ pomimo określonego w przepisach prawa obowiązku nie załatwił sprawy w ustalonym terminie. Tym samym w postępowaniu dotyczącym bezczynności Sąd nie jest uprawniony do rozstrzygania kwestii związanych z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, jak również do dokonywania oceny legalności działań podejmowanych przez organ w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego, które podlegają weryfikacji w odrębnym trybie. Z tego też względu w granicach niniejszego postępowania nie mieści się ocena legalności, postanowienia o zawieszeniu postępowania z dnia 31 lipca 2006 r., a tym samym ocena zasadności uznania przez organ zaistnienia przesłanki określonej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Ocena sądowa tego postępowania może być dokonywana, jedynie po rozpoznaniu przez organ II instancji zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania. Mając na uwadze powyższe skoro zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowi obligatoryjne działanie organu podejmowane w związku z rozstrzygnięciem sprawy, nie może być ono uznane za bezczynność organu. Nie można również uznać, iż w okresie trwania zawieszenia organ pozostaje w bezczynności. Dodać jeszcze wypada, iż stosownie do art. 103 K.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a więc również terminów określonych w art. 35 K.p.a. przewidzianych do załatwienia sprawy. Zawieszenie skutkuje zatem wstrzymaniem postępowania w sprawie, które po ustaniu przyczyny zawieszenia zostaje podjęte na nowo. Jednocześnie stanowi ono instytucję, która eliminuje powstanie bezczynności organu. Reasumując, ponieważ zawieszenie postępowania wyłącza bezczynność organu, a opóźnienie w załatwieniu przedmiotowej sprawy związane było z okresami, których nie wlicza się do terminu przewidzianego dla załatwienia sprawy, uznać należało, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiła bezczynność organu I instancji. W konsekwencji na mocy art. 151 P.p.s.a. należało oddalić skargę.