II SAB/Op 37/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w dniu 23 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.D. i P. B. na bezczynność Wójta Gminy Tułowice w przedmiocie podziału nieruchomości postanawia: odrzucić skargę. Pismem procesowym z dnia 20 maja 2014 r. J. D. i P. B., określający się jako Zakład "A" s.c. J.D. i P.B. z siedzibą w [...], wnieśli skargę na bezczynność Wójta Gminy Tułowice. Powołując się na art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2013 r., poz. 270 z późn. zm.), zarzucili Wójtowi Gminy Tułowice naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, przez rażące naruszenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Zażądali zobowiązania Wójta Gminy Tułowice do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązania ww. Wójta do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając żądanie, wskazali na następujący stan faktyczny sprawy. Departament Innowacji i Przemysłu w Ministerstwie Gospodarki, pismem z dnia 31 stycznia 2014 r. przekazał do Wojewody Opolskiego, wniosek strony skarżącej z dnia 18 grudnia 2013 r., dotyczący podjęcia interwencji w sprawie wydania z naruszeniem prawa decyzji administracyjnej nr [...] z dnia 4 grudnia 2013 r., polegającym na dokonaniu zmiany przeznaczenia i podziału działki będącej drogą dojazdową, niezbędną do prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżących. Następnie, sprawa została przekazana przez Wojewodę Opolskiego Wójtowi Gminy Tułowice, w celu zajęcia stanowiska. W ocenie skarżących, Wójt Gminy Tułowice pozostaje w bezczynności, wobec nie wydania do dnia złożenia skargi do sądu, stosownych aktów administracyjnych, zapewniających skarżącym niezbędną drogę dojazdową, zapewniającą im prawidłowe prowadzenie działalności. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Tułowice wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżących kosztów postępowania, według norm przepisanych. Przedstawił przebieg sprawy, informując, że pismem z dnia 20 lutego 2014 r., nr [...], Wojewoda Opolski zwrócił się do Wójta Gminy Tułowice o zajęcie stanowiska w zakresie "podjęcia interwencji w sprawie możliwości dalszej działalności i rozwoju" Spółki skarżących. Wójt Gminy pismem z dnia 10 marca 2014 r., nr [...] udzielił odpowiedzi Wojewodzie Opolskiemu, a ten pismem z dnia [...], udzielił odpowiedzi Dyrektorowi Departamentu Innowacji i Przemysłu Ministerstwa Gospodarki, przesyłając Wójtowi Gminy Tułowice, odpis ww. do wiadomości. Następnie, Wojewoda Opolski skierował do skarżących pismo z dnia 8 kwietnia 2014 r., nr [...]. Zdaniem Wójta Gminy Tułowice, przedstawiony przebieg sprawy wskazuje, że nie prowadził on postępowania administracyjnego, a jedynie udzielił odpowiedzi Wojewodzie Opolskiemu, z zachowaniem odpowiednich terminów. Zaznaczył także, że skarżący nie posiadają uprawnień do domagania się ukarania dyscyplinarnego pracownika. Wobec czego uznał, że skarga jest bezzasadna. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 1 lipca 2014 r., wezwano skarżących do usunięcia w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi, jej braków formalnych, przez wskazanie, w jakim zakresie Wójt Gminy Tułowice jest bezczynny, tzn. jakie akty administracyjne powinny być, zdaniem skarżących, przez Wójta wydane i jaka jest podstawa prawna tych aktów. Wezwania zostały doręczone skarżącym w dniu 7 lipca 2014 r., a skarżący udzielili odpowiedzi na nie, pismem z dnia 14 lipca 2014 r., które nadali przesyłką poleconą w tym samym dniu. Oświadczyli, że zarzucana Wójtowi Gminy Tułowice bezczynność dotyczy braku stanowiska wobec pisma Wojewody Opolskiego z dnia 20 lutego 2014 r., które to pismo w ocenie skarżących, wskazuje bezspornie na bezczynność Wójta "wydania decyzji administracyjnej (nr [...] z dnia 4 grudnia 2014 r.) z naruszeniem prawa poprzez dokonanie zmiany przeznaczenia i podziału działki będącej drogą dojazdową, niezbędną do prowadzenia działalności Zakładu "A". Bezczynność Wójta Gminy Tułowice, w ocenie skarżących, wynika z art. 93 ust. 3 i korespondującego z nim art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którymi, gdy zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, to decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości wydawana jest pod warunkiem, że przy zbywaniu wydzielonych działek służebności zostaną ustanowione. Powołując się na literaturę prawniczą i orzecznictwo, skarżący wywiedli dalej, że w przypadku gdy warunek, o którym mowa wyżej nie zostanie spełniony, to możliwe jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na podstawie art. 162 § 1 K.p.a. Nie spowoduje to jednak nieważności czynności prawnej (zbycia działki w wyniku sporządzenia umowy w formie aktu notarialnego), a nabywca nieruchomości mniemający dostępu do drogi publicznej może żądać ustanowienia drogi koniecznej na podstawie art. 145 Kodeksu cywilnego. Przywołali także stanowisko Sądu Najwyższego, który w uchwale z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt III CZP 34/09 (opubl. OSNC 2010/2/20) uznał, że: "Jeżeli decyzja o podziale nieruchomości zawiera warunek, że przy zbywaniu wydzielonych działek zostaną ustanowione służebności drogowe zapewniające dostęp do drogi publicznej lub nastąpi sprzedaż udziałów w prawie do działki stanowiącej drogę wewnętrzną, umowa przeniesienia własności wydzielonej działki zawarta bez spełnienia tego warunku jest nieważna (art. 58 § 1 k.c. w związku z art. 99 i art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami". Z tych też względów, mając na uwadze stan faktyczny sprawy, skarżący uznali, że Wójt Gminy Tułowice powinien zająć stanowisko formalne w sprawie, zapewniając ich przedsiębiorstwu dostęp do niezbędnej drogi dojazdowej i uchylając decyzję stwierdzającą wygaśnięcie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, na podstawie art. 162 § 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności Sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn.), zwanej dalej P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Ocena dopuszczalności skargi w aspekcie właściwości sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością tego sądu, wynikającą z przepisów prawa. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Odnosząc się do bezczynności organu, stanowiącej podstawę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, wymienionej w pkt 8 podanego wyżej katalogu, zauważyć należy, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. A. Kabat, Komentarz do art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX). Wobec tego, nie każda sprawa dotycząca bezczynności organu administracji publicznej podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny Z treści skargi i kolejnych pism procesowych składanych w niniejszej sprawie wynika, że skarżący zarzucają Wójtowi Gminy Tułowice brak zajęcia "stanowiska prawnego" oraz "prawnego" zapewnienia im dostępu do drogi niezbędnej do prowadzenia działalności gospodarczej i jednocześnie domagają się wydania decyzji, stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, na zasadzie art. 162 § 1 K.p.a. Z akt administracyjnych sprawy wynika natomiast, że decyzja Wójta Gminy Tułowice z dnia 22 października 2012 r., nr [...], której wzruszenia domagają się skarżący, dotyczyła zatwierdzenia projektu podziału działki nr A z k.m. [...] w [...] na działki nr B i C. Omawiana decyzja, została wydana na wniosek współwłaścicieli działki nr A, tj. Skarbu Państwa, w imieniu którego działał Starosta Opolski i Sp. j. "B". Jej wydanie poprzedzone było postępowaniem prowadzonym w oparciu o art. 97 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zgodnie z którym podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności lub współużytkowania wieczystego podziału można dokonać na wniosek wszystkich współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych. Interes prawny w tym postępowaniu ma ten, komu przysługuje prawo chronione przepisem prawa materialnego, na które to prawo wpływa określone rozstrzygnięcie administracyjne - w tym przypadku rozstrzygnięcie w sprawie podziału nieruchomości. Skarżący zarzucili, że zatwierdzenie podziału działki nr A, dokonane ww. decyzją spowodowało ograniczenie dostępu do drogi dojazdowej do siedziby ich Spółki. Jako materialnoprawną podstawę żądania skargi wskazali natomiast art. 93 ust. 3 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.). Stosownie do art. 93 ust. 3 przywołanej ustawy podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z art. 99 ustawy, jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Z przywołanych przepisów wynika, że organ dokonując decyzją podziału nieruchomości nie ustanawia na niej służebności drogi koniecznej, gdyż następuje to dopiero w akcie notarialnym przenoszącym własność nieruchomości. W decyzji określa się jedynie, że warunkiem przeniesienia własności jest ustanowienie danej służebności gruntowej. Wymaga jednocześnie podkreślenia, iż obowiązujące przepisy pozwalają na ustanawianie służebności gruntowych wyłącznie na mocy umowy zawartej w formie aktu notarialnego lub orzeczenia sądu powszechnego (por. postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 3 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 510/13, LEX 1384655). W orzecznictwie sądów powszechnych istniał spór, co do bezpośrednich skutków jakie wywiera akt notarialny sporządzony z naruszeniem decyzji warunkującej ustanowienie służebności gruntowej, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Ostatecznie Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 4 czerwca 2009 r., (III CZP 34/09, OSNC 2010, nr 2, poz. 20), uznał jeżeli decyzja o podziale nieruchomości zawiera warunek, że przy zbywaniu wydzielonych działek zostaną ustanowione służebności drogowe zapewniające dostęp do drogi publicznej lub nastąpi sprzedaż udziałów w prawie do działki stanowiącej drogę wewnętrzną, umowa przeniesienia własności wydzielonej działki zawarta bez spełnienia tego warunku jest nieważna (art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 99 i 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Oznacza to, że taką umowę można wzruszyć. Nie można jednak domagać się ustanowienia prawa służebności drogi koniecznej w trybie administracyjnym, ani w toku postępowania przed sądem administracyjnym. W takim przypadku należy wystąpić na właściwą drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, gdzie można dochodzić ochrony swoich praw. Dlatego też skarga wniesiona do sądu administracyjnego, dotycząca bezczynności organu w zakresie ustanowienia prawa służebności drogi koniecznej na zasadzie art. 93 ust. 3 i 91 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest niedopuszczalna. Wbrew stanowisku skarżących, żądania rozpoznania skargi w niniejszej sprawie nie można także wywodzić z bezczynności organu w wydaniu decyzji na zasadzie art. 162 § 1 K.p.a. Stosownie do art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Warunek, o którym mowa w tym przepisie, to warunek w rozumieniu przepisów prawa cywilnego jako zawarte w decyzji zastrzeżenie, które uzależnia powstanie lub ustanie skutku prawnego od zdarzenia przyszłego i niepewnego, o jakim mowa w art. 89 K.c. (tak: Andrzej Wróbel w Komentarzu do art. 162 K.p.a., LEX). Istota warunku uregulowanego w art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a., nie jest zatem tożsama z warunkiem w rozumieniu art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie ma zastosowania w sprawie. W tym kontekście, zaskarżenie bezczynności w zakresie nie wydania decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a., jest niedopuszczalne. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że sprawa nie podlega jego kognicji i działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.