II SAB/Op 37/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A z siedzibą w [...] na bezczynność Klinicznego Centrum Ginekologii, Położnictwa i Neonatologii w Opolu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) umarza postępowanie, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Klinicznego Centrum Ginekologii, Położnictwa i Neonatologii w Opolu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia A z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Stowarzyszenie A z siedzibą w [...] (zwane dalej skarżącym lub Stowarzyszeniem) jest bezczynność Klinicznego Centrum Ginekologii, Położnictwa i Neonatologii w Opolu (zwanego dalej w skrócie Klinicznym Centrum lub organem) w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2019 r., wniesionym drogą elektroniczną na adres e-mail: [email protected], Stowarzyszenie wystąpiło do Klinicznego Centrum o udzielenie informacji publicznej w postaci skanów faktur na zakup ze środków publicznych papieru w formacie A4 w drugim półroczu 2018 r. Stowarzyszenie domagało się jednocześnie przesłania tych informacji na zwrotny adres e-mailowy wskazany we wniosku i potwierdzenie odbioru wniosku. Następnie, pismem z dnia 26 kwietnia 2019 r., które wpłynęło do organu w dniu 30 kwietnia 2019 r., Stowarzyszenie, reprezentowane przez pełnomocnika - radcę prawnego K. L., wywiodło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność Klinicznego Centrum w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2019 r. Stowarzyszenie zarzuciło organowi naruszenie następujących przepisów: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim stanowi normatywną podstawę do udostępniania informacji o działalności jednostek organizacyjnych, które wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, z późn. zm. - dopisek Sądu), zwanej dalej w skrócie: u.d.i.p., w zakresie, w którym organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia żądanej informacji publicznej. Na podstawie tych zarzutów Stowarzyszenie domagało się: zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku z dnia 5 kwietnia 2019 r.; zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego; stwierdzenia, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W motywach skargi Stowarzyszenie wskazało, że 5 kwietnia 2019 r. złożyło wniosek o udzielnie informacji publicznej w postaci skanów faktur na zakup ze środków publicznych papieru formatu A4 w drugim półroczu 2018 r. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. wniosło o przesłanie informacji na wskazany adres e-mail. Dodało, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a organ - jako jednostka organizacyjna samorządu Województwa Opolskiego - jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., termin do udostępnienia wnioskowanych informacji upłynął 19 kwietnia 2019 r. Pomimo upływu tego terminu, organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej. W dniu 30 kwietnia 2019 r. Kliniczne Centrum udzieliło objętych wnioskiem skarżącego informacji, przesyłając na wskazany adres e-mail skany faktur dotyczące zakupu papieru formatu A4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi lub o umorzenie postępowania, wskazując, że z przesłanego w dniu 5 kwietnia 2019 r. e-maila nie wynikało, jaki podmiot jest wnioskodawcą. Pomimo tego Kliniczne Centrum podjęło działania zmierzające do spełnienia żądania wniosku i w dniu 30 kwietnia 2019 r. przekazało Stowarzyszeniu żądane dokumenty. Organ wyjaśnił też, że czas przygotowania i przesłania wnioskowanych informacji wydłużył się z uwagi na okres bilansowy w Klinicznym Centrum i związane z tym zwiększone zaangażowanie pracowników odpowiedzialnych równocześnie za przygotowanie kopii faktur. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), dalej zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiot postępowania w niniejszej sprawie stanowiła bezczynność Klinicznego Centrum w zakresie rozpoznania wniosku Stowarzyszenia, złożonego w trybie u.d.i.p. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b P.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie K.p.a. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy, przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 K.p.a. Tym samym skarga wniesiona w niniejszej sprawie była dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu. Na podstawie art. 119 oraz art. 120 P.p.s.a., rozpoznanie skargi nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, decyduje treść i charakter informacji. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Zgodnie z § 1 Statutu organu, przyjętego uchwałą Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 27 marca 2012 r., Nr XVI/212/2012 (zmienianego kolejnymi uchwałami - tekst jednolity na dzień 28 czerwca 2019 r. - opublikowany na stronie BIP organu pod adresem: bip.ginekologia.opole.pl), Kliniczne Centrum jest samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej. Z kolei w § 4 uchwały postanowiono, że podmiotem tworzącym i nadzorującym Kliniczne Centrum jest Województwo Opolskie. Z powyższego wynika, że Kliniczne Centrum jest jednostką organizacyjną Samorządu Województwa Opolskiego, co potwierdza również treść uzasadnienia do uchwały Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 28 maja 2019 r., Nr VII/66/2019. Stosownie natomiast do art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2190, z późn. zm.), samodzielne zakłady opieki zdrowotnej, jako podmioty lecznicze niebędące przedsiębiorcą, wykonują działalność leczniczą w rozumieniu art. 3 ust. 1 tej ustawy, rozumianą jako udzielanie świadczeń zdrowotnych. W tym miejscu warto zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt K 20/99 (opubl. OTK 2000 r. Nr 5, poz. 140) stwierdził, że poprzez określenie zakładów opieki zdrowotnej mianem "publiczny" ustawodawca uznał, że ich znaczenie jest doniosłe z punktu widzenia interesu publicznego. Na tyle ważne, aby uznać konieczność ich podporządkowania rządowym lub samorządowym organom państwa, chociaż przez nadanie im osobowości prawnej uzyskały one duży stopień samodzielności oraz niezależną od Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego podmiotowość prawną (w sferze stosunków majątkowych). Okoliczność, iż w odniesieniu do publicznych, samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej organami tworzącymi są organy administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, stwarza gwarancję i zabezpieczenie, że zakłady te będą mogły realizować cele, dla których je utworzono. Wiąże się z tym - w określonych ustawowo sytuacjach - zobowiązanie do ponoszenia konsekwencji majątkowych związanych z ich działalnością. Ani organ administracji rządowej, ani jednostka samorządu terytorialnego nie może uwolnić się od tego rodzaju obowiązków bez stosownego ustawowego przyzwolenia. W ten sposób zabezpiecza się możliwość realizowania celów publicznych związanych z ochroną zdrowia, o których mowa w art. 68 Konstytucji. Na podstawie powyższej argumentacji Trybunału, w piśmiennictwie wyrażono trafny pogląd, że SPZOZ-y są nadal jednostkami sektora finansów publicznych i jednocześnie jednostkami organizacyjnymi działających jako organy tworzące organów władzy publicznej. Ze względu na takie właśnie usytuowanie w systemie administracji publicznej, mają one obowiązek realizowania przekazanych im do wykonania zadań publicznych. Oznacza to, że SPZOZ-y powinny w pierwszej kolejności wykonywać te świadczenia zdrowotne, które ze względu na obowiązek zapewnienia równego dostępu do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych uznawane są za zadania publiczne. Do tej kategorii zaliczamy wszelkiego rodzaju świadczenia zdrowotne, które są finansowane ze środków publicznych będących w dyspozycji publicznych płatników, a w szczególności NFZ, Ministra Zdrowia i publicznych organów założycielskich (por. M. Dercz, Komentarz do art. 50a ustawy o działalności leczniczej, stan prawny: 15 marca 2019 r., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX). W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że Centrum Kliniczne jako jednostka organizacyjna samorządu województwa opolskiego wykonuje zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, jak również dysponuje majątkiem publicznym, a Dyrektor tej palcówki jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Niewątpliwym jest również, że żądanie zawarte we wniosku Stowarzyszenia z dnia 5 kwietnia 2019 r. dotyczące udostępnienia skanów faktur na zakup ze środków publicznych papieru w formacie A4 w drugim półroczu 2018 r. stanowiło bezspornie informację publiczną, gdyż dotyczy wydatkowania środków publicznych. Przesądzenie, że objęta wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2019 r. informacja stanowi informację publiczną oraz że Centrum Kliniczne jest podmiotem, na którym ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej, powoduje, iż w sprawie podmiot ten zobowiązany był do załatwienia ww. wniosku w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Powyższe oznacza, że w sytuacji, gdy dany podmiot będąc właściwym i zobowiązanym do "zareagowania" na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany przepisami u.d.i.p., wbrew tym przepisom nie udostępnił w nakazanym terminie - w drodze czynności materialno-technicznej - żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., dopuszcza się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. Na tle poczynionych uwag nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie organ uchybił ustawowemu terminowi do udostępnienia wnioskowanej przez Stowarzyszenie informacji. Z akt sprawy wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął w dniu 5 kwietnia 2019 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej na oficjalny adres, który został udostępniony na stronie internetowej BIP, a zatem wynikający z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. termin udostępnienia informacji upłynął z dniem 19 kwietnia 2019 r. Wnioskowana informacja została natomiast udostępniona w dniu 30 kwietnia 2019 r., w następstwie wniesienia przez Stowarzyszenie skargi na bezczynność organu. Zatem, organ udostępnił skarżącemu wnioskowaną informację z przekroczeniem terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., co stanowi podstawę do stwierdzania, że dopuścił się bezczynności. W orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawem określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził on postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności w prawem przewidzianym terminie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 28/17; wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2733/15, orzeczenia powołanie w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnić należy również, że celem skargi na bezczynność w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania wynikającego z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle powyższego, brak jest podstaw do przyjęcia, że zaangażowanie pracowników organu w okres bilansowy Centrum Klinicznego nie może rodzić negatywnych skutków dla organu dotyczących stwierdzenia jego bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W związku z udzieleniem skarżącemu w dniu 30 kwietnia 2019 r. wnioskowanej informacji, tj. przed wydaniem przez Sądu wyroku w sprawie, doszło do ustania stanu bezczynności, który istniał w dniu wniesienia skargi. Tym samym bezprzedmiotowe stało się orzekanie przez Sąd o zobowiązaniu Centrum Klinicznego do załatwienia wniosku Stowarzyszenia, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W konsekwencji Sąd, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne, orzekając o powyższym w punkcie 1 wyroku. Zdaniem Sądu, okoliczność wystąpienia w organie problemów związanych z dodatkowych zaangażowaniem pracowników odpowiedzialnych za przygotowanie wnioskowanych skanów faktur w sporządzanie bilansu Centrum, powodujących brak możliwości udzielenia w ustawowo określonym terminie żądanej informacji nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że organ nie dopuścił się bezczynności. W tym miejscu w związku z argumentacją organu dodatkowo wyjaśnić trzeba, że brak podania przez skarżącego w złożonym drogą elektroniczną wniosku danych umożliwiających jego identyfikację również nie może usprawiedliwiać zwłoki w udzieleniu żądanych informacji. Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że w u.d.i.p. nie określono jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej, przy czym za wniosek pisemny uznawać także należy przesłanie zapytania pocztą elektroniczną, zaś wobec braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, wniosek taki może nawet nie zawierać podpisu, o ile możliwa jest jego realizacja w oparciu o samą treść wniosku (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1808/14). Podkreślić bowiem trzeba, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu u.d.i.p. oraz z jej art. 10 ust. 2 stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1013/12). Stosownie do powyższego stwierdzić przyjdzie, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało obwarowane żadnymi szczególnymi wymogami formalnymi, w szczególności nie wymaga dokładnego zidentyfikowania wnioskodawcy. Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalniała jednak Sądu z obowiązku dokonania oceny, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając zatem stopień naruszenia prawa w związku z ujawnioną bezczynnością, Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tej kwestii Sąd przyjął, że rażące naruszenie prawa związane jest z jego naruszeniem w sposób oczywisty. W przedmiotowej sprawie natomiast, choć przekroczony został termin udostępnienia informacji publicznej, to jednak nie zachodzi przypadek oczywistego braku rozpoznania wniosku Stowarzyszenia, jego lekceważenia i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego (kwalifikowanego) naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że choć z uchybieniem terminu, to jednak organ przesłał skarżącemu informacje żądane we wniosku. Ponadto, nie można przypisać organowi złej woli i stwierdzić, aby przyczyną bezczynności organu było zamierzone uniemożliwienie stronie skarżącej dostępu do informacji publicznej, skoro do bezczynności doszło z uwagi na problemy organizacyjne organu. Z tych przyczyn Sąd - na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. - orzekł jak w punkcie 2 i 3 wyroku. Na podstawie art. 201 § 1 w zw. z art. 54 § 3 i art. 205 § 2 P.p.s.a., w pkt 4 wyroku Sąd orzekł natomiast o kosztach postępowania. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika Stowarzyszenia w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wpis od skargi uiszczony w kwocie 100 zł.