II SAB/Op 40/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2015 r. sprawy ze skargi A. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Cisek w przedmiocie zasiłku celowego na pokrycie strat poniesionych w wyniku powodzi w 2010 r. 1) stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Cisek, 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierza Wójtowi Gminy Cisek grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych, 4) zasądza od Wójta Gminy Cisek na rzecz skarżącej A. C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi, wniesionej w niniejszej sprawie przez A. C. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Cisek, w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji w sprawie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie strat poniesionych w wyniku powodzi w maju 2010 r. Skarga wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych. Wnioskiem z dnia 18 czerwca 2010 r. A. C. zwróciła się do Wójta Gminy Cisek o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie strat poniesionych w wyniku zdarzenia losowego (powodzi), jakie miało miejsce w dniach 17 - 21 maja 2010 r. W oświadczeniu z tej samej daty wskazała, że utrzymuje się z emerytury, a w oświadczeniu o poniesionych stratach - że jest właścicielką, położonego w [...] przy ul. [...], składającego się z 2 pokoi, kuchni i łazienki, domu, w którym, na skutek zalania mieszkania (woda sięgała do wysokości 7 cm) uszkodzeniu uległy: komoda, stół i meble kuchenne. Na podstawie przeprowadzonego w dniu 18 czerwca 2010 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawczyni, prowadząca 1-osobowe gospodarstwo domowe, jest emerytką, choruje, od roku przebywa w Domu Pomocy Społecznej w [...], a do miejsca stałego zamieszkania w [...] regularnie przyjeżdża latem oraz w czasie odwiedzin dzieci, mieszkających za granicą. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego, działający z upoważnienia Wójta Gminy Cisek, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Cisku, decyzją z dnia 5 lipca 2010 r., nr [...], odmówił A. C. przyznania zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej. Na skutek wniesionego odwołania, powyższa decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 17 sierpnia 2010 r., nr [...], na mocy której sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia 22 listopada 2010 r., Wójt Gminy Cisek przyznał A. C. zasiłek celowy w wysokości 6.000 zł na pokrycie strat związanych z powodzią w maju 2010 r. Decyzja ta, wskutek niezaskarżenia jej przez stronę, stała się ostateczna. Jednocześnie, wnioskiem z dnia 17 sierpnia 2010 r. A. C. wystąpiła do Wójta Gminy Cisek o udzielenie pomocy w wysokości od 20.000 zł do 100.000 zł, na remont i odbudowę budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...]. Wyjaśniła, że jest właścicielką ww. domu, a w wyniku powodzi doszło do podmycia murów, które zaczęły pękać, szkodę jaką poniosła szacuje na poziomie 100.100 zł. Do wniosku dołączyła oświadczenie złożone na okoliczność tego, że jest właścicielką budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] oraz szacunek zniszczeń powodziowych wraz z dokumentacją fotograficzną zniszczeń powstałych w tym budynku. Decyzją z dnia 31 grudnia 2010 r., nr [...], Wójt Gminy Cisek przyznał A. C. wnioskowany zasiłek celowy w wysokości 52.334,00 zł. Na skutek wniesionego przez stronę odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 czerwca 2011r., nr [...], uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, ze wskazaniem na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, dokonania oceny zgromadzonego materiału dowodowego w świetle przesłanek z art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 2 listopada 2011 r., nr [...], Wójt Gminy Cisek ponownie odmówił A. C. przyznania wnioskowanego zasiłku celowego z przeznaczeniem na remont budynku mieszkalnego uznając, że wnioskodawczyni, jako podopieczna Domu Pomocy Społecznej w [...] od śmierci męża w 2009 r., nie prowadzi w zalanym domu gospodarstwa domowego. Nie zgadzając się z treścią tego rozstrzygnięcia, A. C. wniosła odwołanie, w którym podniosła, że pobyt w Domu Pomocy Społecznej w [...] ma charakter tymczasowy i spowodowany był potrzebą opieki lekarskiej po śmierci męża. W 2009 r. powróciła do swojego domu w [...] i zamieszkała w nim, regulując opłaty za media oraz podejmując czynności mające na celu podłączenie nieruchomości do kanalizacji sanitarnej oraz usunięcie drzew z posesji. Zakupiła olej opałowy na zimę. Niestety, stan techniczny budynku po powodzi w 2010 r. uniemożliwiał zamieszkiwanie w nim w okresie zimowym, dlatego pobyt w Domu Opieki w [...] został przedłużony. Decyzją z dnia 19 grudnia 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło ponownie decyzję organu I instancji podnosząc, że w aktach sprawy brak jest dostatecznych dowodów potwierdzających w sposób niewątpliwy fakt, że centrum spraw życiowych A. C. nie mieści się w [...] przy ulicy [...]. W dniu 29 marca 2012 r. wnioskodawczyni skierowała do organu I instancji pismo, w którym ponowiła prośbę o "udzielenie zapomogi" na remont domu podnosząc, że jej brak zmusi ją do przebywania w okresie zimowym w [...]. Pismem z dnia 25 maja 2012 r. strona przekazała do akt sprawy dokumentację fotograficzną, obrazującą stan techniczny budynku przy ul. [...] w [...]. Przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy A. C., organ I instancji przeprowadził w dniu 7 maja 2012 r. w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni, tj. [...] ul. [...], wywiad środowiskowy, który pozwolił na potwierdzenie uszkodzeń budynku wnioskodawczyni oraz oczekiwań strony w uzyskaniu pomocy ze strony Wójta Gminy Cisek. Do akt włączono decyzję emerytalną Prezesa KRUS z 10 marca 2012 r. adresowaną do A. C., zam. [...] ul. [...]. Powołując się na wniosek strony w przedmiocie oględzin, aktualizacji szkód oraz wniosek "o orzeczenie, czy stan techniczny budynku mieszkalnego nie zagraża życiu osób w nim przebywających", organ wystąpił w dniu 19 czerwca 2012 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kędzierzynie-Koźlu z prośbą o ponowne przeprowadzenie przeglądu stanu technicznego budynku mieszkalnego stanowiącego własność A. C. W odpowiedzi na powyższe, organ nadzoru w piśmie z dnia 20 lipca 2012 r., wyjaśnił, że obecnie nie jest prowadzone postępowanie administracyjne dotyczące stanu technicznego wskazanego obiektu. Nadto, zauważył, że w sprawie o przyznanie zasiłku celowego organ nadzoru budowlanego nie ma uprawnień do przeprowadzania tego rodzaju postępowania, jak również do wykonywania czynności sprawdzających, czy zbierania materiałów dowodowych na rzecz organów właściwych w zakresie przyznania pomocy społecznej. Wszelkie czynności w powyższym zakresie powinny być prowadzone przez organ samorządu terytorialnego. Następnie, decyzją z dnia 21 sierpnia 2012 r., nr [...], Wójt Gminy Cisek, na podstawie art. 40 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej, ponownie odmówił A. C. przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie strat poniesionych w wyniku powodzi w maju 2010 r. Organ I instancji odmawiając A. C. przyznania wnioskowanego zasiłku celowego w wysokości 100.000 zł, podtrzymał argumentację przedstawioną w decyzjach z dnia: 7 marca 2013 r., 8 sierpnia 2013 r., 16 maja 2014 r., 24 listopada 2014 r., które były eliminowane z obrotu prawnego orzeczeniami kasacyjnymi Kolegium odpowiednio z dnia: 18 czerwca 2013 r., z 7 października 2013 r., z 29 września 2014 r. oraz z 16 marca 2015 r., wskazującymi każdorazowo na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Pismem z dnia 6 lutego 2015 r., A. C., powołując się na art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - zwanej dalej K.p.a.) wniosła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, domagając się stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy Cisek, stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenia organowi dodatkowego terminu do załatwienia sprawy, zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób odpowiedzialnych za niezałatwienie sprawy w terminie oraz podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów do załatwienia sprawy w przyszłości. W uzasadnieniu strona zrelacjonowała przebieg dotychczasowego postępowania podkreślając, że w przedmiotowej sprawie wielokrotnie przedłużano termin jej rozpatrzenia, a następnie organ wydawał decyzje, które za każdym razem były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wraz ze skierowaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nadmieniła, że zalecenia SKO, co do wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych oraz interpretacji przepisów, były konsekwentnie lekceważone przez Wójta Gminy Cisek. Zaznaczyła, że już dwukrotnie wnosiła zażalenie, a następnie skargę na przewlekłość postępowania i dwukrotnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przyznawał rację skarżącej. Podniosła też, że każdy miesiąc pobytu w domu pomocy społecznej to wydatek rzędu 2.200 zł i prowadzi do zwiększenia szkody w jej majątku. Postanowieniem z dnia 16 marca 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uznało zażalenie wniesione przez A. C. za nieuzasadnione. Kolegium podkreśliło, że w przedmiotowej sprawie A. C. żali się na przewlekłość postępowania Wójta Gminy Cisek w załatwieniu sprawy wszczętej na jej wniosek z 17 sierpnia 2010 r. o przyznanie pomocy na remont i odbudowę budynku mieszkalnego zniszczonego podczas powodzi w maju 2010 r. Zażalenie to dotyczy zatem przewlekłości organu w zakresie uregulowanym w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 163 z późn. zm.), która nie zawiera regulacji co do terminu, w ciągu którego organ jest zobowiązany rozpatrzyć i załatwić co do istoty podanie o przyznaniu (bądź odmowie przyznania) pomocy w żądanej formie (tu: w formie zasiłku celowego). W związku z tym do spraw w omawianym zakresie stosuje się powołane wyżej ogólne zasady wynikające z przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie SKO podkreśliło, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przechodząc na grunt sprawy SKO podało, że z akt administracyjnych wynika, iż po otrzymaniu w dniu 24 października 2014 r. decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia 29 września 2014 r., nr [...], Wójt Gminy Cisek, zgodnie z zaleceniami zawartymi w ww. rozstrzygnięciu, podjął czynności dowodowe, mające na celu ustalenie stanu faktycznego w sposób niewątpliwy, po czym w dniu 24 listopada 2014 r. wydał kolejną decyzję rozstrzygającą sprawę. Zdaniem Kolegium, działaniom organu I instancji nie można zarzucić przewlekłości postępowania. Wprawdzie organ pierwszej instancji nie podjął żadnych działań w celu realizacji zaleceń zawartych w decyzji Kolegium z dnia 29 września 2014 r., jednak decyzja została wydana z zachowaniem terminu określonego w art. 35 § 3 K.p.a. Następnie, w dniu 16 marca 2015 r., decyzją nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Cisku, działającego z upoważnienia Wójta Gminy Cisek, z dnia 24 listopada 2014 r., nr [...], odmawiającą przyznania A. C. zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie strat poniesionych w wyniku powodzi w maju 2010 r. W dniu 4 maja 2015 r. A. C., skierowała do WSA w Opolu skargę domagając się stwierdzenia, że w prowadzonym postępowaniu doszło do rażącej przewlekłości postępowania ze strony Wójta Gminy, wymierzenia organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2014 oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przypomniała, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od 17 sierpnia 2010 r. Termin do jej załatwienia był wielokrotnie przez organ przedłużany a wydawane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzje kasacyjne potwierdzają przewlekłe prowadzenie sprawy. Dodatkowo skarżąca podniosła, że zalecenia organu odwoławczego, dotyczące wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych oraz właściwego interpretowania przepisów prawnych były każdorazowo przez Wójta Gminy Cisek pomijane i lekceważone. Podkreśliła, że strona już dwukrotnie wnosiła zażalenie, a następnie skargę do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania i dwukrotnie WSA w Opolu przyznawał A. C. rację, jednak nie wpłynęło to na działanie organu i sposób postępowania nie został do tej pory zmieniony. Wskazała, że w ostatniej decyzji z dnia 24 listopada 2014 r. Wójt po raz kolejny odmówił przyznania stronie zasiłku celowego na pokrycie strat wynikłych z powodzi z maja 2010 r., po raz kolejny nie wykonując zaleceń organu odwoławczego. Zwróciła uwagę, że po zaskarżeniu powyższej decyzji, Kolegium ponownie w całości uchyliło decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wywodziła, że przewlekłość ta powoduje pogłębianie się szkód w jej domu w [...] oraz szkodę w jej majątku, gdyż wskutek braku ostatecznej decyzji zamieszkuje w domu opieki społecznej w [...], opłacając czynsz w wysokości 2.200 zł miesięcznie. Argumentowała, że w Wójt uporczywie brnie we własnej interpretacji pojęcia "miejsce zamieszkania", dokonując błędnej wykładni art. 23 Kodeksu cywilnego. Zarzuciła, też że organ w dalszym ciągu nie dokonał określenia wartości powstałych szkód, zaś przyczyna tego oporu jest dla skarżącej niezrozumiała. W jej przekonaniu, Wójt powinien ustalić wysokość środków finansowych potrzebnych skarżącej dla dokonania niezbędnych prac, które umożliwiłyby powrót do miejsca zamieszkania. Zdaniem strony, działanie Wójta nosi znamiona złośliwości spowodowanej nieprzyjęciem pierwszej propozycji zasiłku. Dowodziła, że ta nadmierna przewlekłość powoduje pogłębianie się szkód w jej domu, co wielokrotnie sygnalizowała Wójtowi Gminy Cisek, przedkładając do akt sprawy nowe zdjęcia przedmiotowego budynku. Skarżąca zwróciła uwagę, że ten szczególny rodzaj pomocy społecznej, o którą się ubiegała, miał za zadanie natychmiastową pomoc osobom poszkodowanym w wyniku powodzi w maju 2010 r., a gminy dysponowały na ten cel środkami z rezerwy budżetowej Skarbu Państwa. Każdy miesiąc pobytu skarżącej w domu pomocy kosztuje ją 2.200 zł, niezałatwienie więc sprawy w terminie powoduje wymierne szkody w jej majątku. Skarżąca nie może zgodzić się z takim działaniem organu pierwszej instancji, które doprowadza do wydawania decyzji za każdym razem uchylanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Świadczy to, jej zdaniem, o lekceważeniu przez Wójta Gminy Cisek zaleceń SKO i prowadzenia postępowania administracyjnego "w nieskończoność". Zaznaczyła skarżąca, że wprowadzenie skargi na przewlekłość postępowania miało właśnie takim sytuacjom zaradzić. Reasumując, wskazała, że na przedmiotową sprawę należy spojrzeć "całościowo", a nie jedyne badając okres pomiędzy kolejnymi decyzjami, bowiem wówczas ochrona przed przewlekłością byłaby iluzoryczna – organ mógłby bez konsekwencji nie podejmować żadnych czynności w sprawie i jedynie ograniczać się do wydawania decyzji w terminie jednego miesiąca. Na zakończenie podniosła, że Sąd administracyjny powinien wziąć pod uwagę upór, z jakim organ unika ustalenia zakresu prac niezbędnych do poprawy stanu budynku oraz kosztów tych prac – na przestrzeni całego postępowania od 2010 r. Działanie organu, powodujące "faktyczny impas procesowy, ale także powodujące powiększane się szkód w majątku", skarżąca jednoznacznie ocenia jako naruszenie prawa w sposób oczywisty, co tym samym winno być uznane przez Sąd, jako rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i stwierdził, że nie pozostaje w przewlekłości. Podkreślił, że dążąc do wyjaśnienia sprawy oraz wykonując zalecenia organu odwoławczego podjął działania celem zebrania w sprawie pełnego materiału dowodowego. W tym celu występowano, m.in. do innych instytucji o przesłanie informacji w przedmiotowej sprawie, przy czym 30-dniowy termin do wydania ponownej decyzji w sprawie był niewystarczający. O każdorazowym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ zawiadamiał stronę postępowania, podając przyczynę zwłoki oraz wskazując nowy termin do załatwienia sprawy. Zaakcentował, że na czas prowadzenia przedmiotowego postępowania ma również wpływ okres prowadzenia postępowań odwoławczych, co w dużej mierze wpłynęło na długość prowadzonego postępowania. Jednocześnie zaznaczył organ, iż za każdym razem bardzo wnikliwie analizował decyzję organu odwoławczego, dążąc do wykonania wszystkich zaleceń Kolegium. Organ wskazał również, że podczas kontroli Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Opolu, która odbyła się w okresie od 11 do 22 czerwca 2012 r., dotyczącej wykonania zaleceń pokontrolnych Wojewody Opolskiego w zakresie przyznawania zasiłków celowych dla poszkodowanych w wyniku powodzi w roku 2010, kontrolujący stwierdzili, że zasiłek celowy wypłacony A. C. w kwocie 6.000 zł został wypłacony mimo braku uprawnień do otrzymania takiej pomocy. Na rozprawie sądowej w dniu 14 lipca 2015 r. pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi. Oświadczył, że decyzja Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (GOPS) w Cisku została wydana 11 czerwca maja 2015 r. Podnosił, że długość postępowania nie była zawiniona przez organ I instancji, nie miało to związku z ilością spraw, które pozostawały do rozpoznania przez GOPS. Zarzucał, że przez około 15 miesięcy sprawa pozostawała w SKO Opole, a Kolegium wydając kolejne decyzje kasacyjne kwestionowało różny zakres prowadzonego wcześniej postępowania. Podał, że w ostatnio wydanej decyzji z dnia 16 marca 2015 r. (data wpływu do organu 13 kwietnia 2015 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaleciło ustalenie przez organ pierwszej instancji zakresu prac niezbędnych do poprawy chociażby części budynku, aby strona mogła w nim bezpiecznie zamieszkać. Ponownie zaakcentowano, że wykonanie tego zalecenia wiązało się z koniecznością zwrócenie się do specjalisty, którego nie zatrudnia Urząd Gminy w Cisku, ani też Gminny Ośrodek Pomocy w Cisku, co niewątpliwie wydłużyło termin załatwienia sprawy. Ustalono termin wizji lokalnej na dzień 21 maja 2015 r., o czym poinformowano stronę, wyjaśniono też, że sprawa nie może być rozpatrzona w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. i podano nowy termin jej rozpatrzenia, wyznaczony na dzień 12 czerwca 2015 r. Z uwagi na przedstawione okoliczności, w przekonaniu Wójta Gminy Cisek, zarzut przewlekłego prowadzenia przedmiotowego postępowania przez ten organ nie jest zasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1 - 4a. Z kolei, w myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W kwestii dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wskazać trzeba, że zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a., wniesienie skargi do sądu uwarunkowane jest wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W przypadku skargi na przewlekłość postępowania, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; bądź gdy tryb określony w art. 37 K.p.a. nie znajduje zastosowania, stosownie do art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., przed wniesieniem skargi wezwie organ do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżąca A. C. przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego dopełniła wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, składając, pismem z dnia 6 lutego 2015 r. zażalenie, w trybie art. 37 § 1 K.p.a., do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (organu wyższego stopnia w stosunku do Wójta Gminy Cisek). Skarżąca w sposób jednoznaczny wskazywała na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej zasiłku celowego. Kolegium, postanowieniem z dnia 16 marca 2015 r. 1, nr [...], uznało zażalenie za nieuzasadnione. Stanęło na stanowisku, że organowi I instancji nie można zarzucić przewlekłości postępowania, ponieważ podejmowane czynności procesowe zmierzały do realizacji zasady prawdy obiektywnej, a działania Wójta Gminy stanowiły realizację zaleceń Kolegium zawartych w decyzji z 29 września 2014 r., nr [...]. W związku z powyższym wymóg formalny skargi został wyczerpany. Zaakcentować również przyjdzie, iż przepis art. 149 P.p.s.a., stanowi o instytucji bezczynności i przewlekłości. Skoro ustawodawca odróżnia dwie niezależne od siebie instytucje: bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, to każda z nich ma inne zadanie, inny jest cel jej zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego. Rozgraniczając zakres skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania (art. 149 P.p.s.a.), przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). W świetle powyższego należy przyjąć, że przewlekłość postępowania jest pojęciem względnym, a skarga na przewlekłość postępowania, dotyczy sytuacji innych niż formalna bezczynność organu. Przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. Rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania, Sąd bierze zatem pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. Weryfikacja działań organu przez Sąd dokonywana jest z uwzględnieniem stanu faktycznego istniejącego w chwili zamknięcia rozprawy. Podkreślić również należy, że przepis art. 35 § 1 K.p.a. nakazuje załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Zwrócić również należy uwagę na zasadę ogólną szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 K.p.a., której realizacja zagwarantowana jest ww. przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Odnosząc powyższe rozważania prawne do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, Sąd uznał, że zaistniały podstawy do stwierdzenia stanu przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy Cisek. Jak wynika ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego (w spornym okresie od dnia 13 kwietnia 2015 r. - data wpływu decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 16 marca 2015 r., nr [...], do organu I instancji - do dnia orzekania) postępowanie administracyjne prowadzone było przez Wójta kolejne dwa miesiące. W tym okresie organ I instancji podjął następujące działania: 1. zawiadomieniem z dnia 11 maja 2015 r. poinformowano stronę, że w dniu 21 maja 2015 r. zostanie przeprowadzona wizja lokalna budynku mieszkalnego, będącego własnością skarżącej – celem ustalenia zakresu prac niezbędnych do poprawy stanu technicznego budynku raz ustalenia kosztów tych prac, zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego, 2. zwrócono się do autora opinii technicznej z dnia 25 marca 2014 r. W. R. o zajęcie aktualnego stanowiska, wskutek czego uzyskano drogą mejlową odpowiedź, że budynek jest w złym stanie technicznym, a roboty remontowe, pomimo wysokich kosztów nie dadzą gwarancji bezpieczeństwa eksploatacji, 3. zawiadomieniem z dnia 29 maja 2015 r. poinformowano stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz podano nowy termin rozpoznania sprawy, wyznaczony na dzień 12 czerwca 2015 r. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, tego rodzaju działanie organu uchybia zasadzie szybkości postępowania administracyjnego, co jest jednoznaczne z przewlekłością postępowania, która stanowi naruszenie prawa. Podkreślić trzeba, że skorzystanie przez organ z uprawnień wynikających z art. 36 K.p.a. i zawiadomienie strony o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy samo przez się nie wyłącza zarzutu, że postępowanie prowadzone jest przewlekle, gdyż nie powoduje, że zwłoka w stosunku do terminów kodeksowych przestaje istnieć. Wskazane bowiem przez organ przyczyny zwłoki, jak i poprawność ustalenia nowego terminu rozpoznania sprawy podlegają ocenie sądu administracyjnego. W rozpoznawanym przypadku formalne przedłużenie terminu załatwienia sprawy od chwili wpływu decyzji kasacyjnej do organu I instancji następowało z powodu braku należytej koncentracji materiału dowodowego oraz braku jasnej koncepcji rozstrzygnięcia sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że przewlekłość postępowania miała miejsce, gdyż sprawę administracyjną organ zakończył z naruszeniem kodeksowych terminów załatwiania spraw, określonych art. 35 K.p.a., a podejmowane czynności procesowe nie charakteryzowały się koncentracją niezbędną, w świetle wymogów art. 12 K.p.a. W realiach niniejszej sprawy nie może ujść uwadze, że organ pierwszej instancji wciąż prowadzi postępowanie zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. zakresu szkód powstałych w budynku skarżącej, mimo, że zdarzenie, które do tego doprowadziło miało miejsce w dniach od 17 do 21 maja 2010 r. Ponadto, z chronologii zdarzeń ustalonych na podstawie akt sprawy przedstawionych Sądowi jednoznacznie wynika, że organ prowadził postępowanie w sposób nieefektywny, nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Zauważyć wprawdzie trzeba, że w niniejszej sprawie formalnie realizowano obowiązek informowania skarżącą o powodach niezałatwienia sprawy w terminie, to jednak podjęta czynność dowodowa (uzyskanie wyjaśnień biegłego, planowana wizja lokalna) nie mogła być uznana za wystarczającą dla uwolnienia się przez organ od zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, w tym kolejnym - już siódmym - postępowaniu. Analizując czynności organu, w kontekście okoliczności sprawy w spornym okresie przyjąć należało, że Wójt Gminy Cisek prowadził postępowanie administracyjne z wniosku skarżącej dłużej niż to konieczne. Podkreślić przyjdzie, że w postępowaniu prowadzonym po wydaniu kolejnej decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia 16 marca 2015 r. organ pierwszej instancji dokonał jedynie dwóch czynności procesowych, polegających na zwróceniu się do biegłego o uaktualnienie stanowiska oraz sporządzeniu protokołu oględzin uszkodzonego budynku, po uprzednim zawiadomieniu stron o przeprowadzeniu wizji lokalnej, celem ustalenia zakresu prac niezbędnych do poprawy stanu technicznego przedmiotowego budynku. Jednocześnie zauważyć przyjdzie, że organ zwrócił się do biegłego po upływie miesiąca od otrzymania akt administracyjnych przekazanych przez organ odwoławczy wraz z decyzją z dnia 13 kwietnia 2015 r. Również po upływie miesiąca zarządził przeprowadzenia dowodu z oględzin przedmiotowego budynku (zawiadomienie z dnia 11 maja 2015 r). W przekonaniu Sądu, sprawy z zakresu pomocy społecznej nie powinny oczekiwać dłużej na rozpoznanie niż to wynika z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że organ prowadził postępowanie w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w zbyt dużym odstępie czasu. Zdaniem Sądu, działania organu należało ocenić jako opieszałe i niesprawne, tym bardziej jeśli weźmie się pod uwagę fakt, że postępowanie w sprawie przyznania wnioskowanego zasiłku toczy się od pięciu lat. Powtórzyć przyjdzie, że nie można przewlekłości postępowania utożsamiać jedynie z przekroczeniem terminów wynikających z art. 35 i art. 36 K.p.a. W konsekwencji, w przekonaniu Sądu, zasadny jest zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania, bowiem organ prowadził postępowanie dłużej niż to było konieczne i podejmował czynności w zbyt długich odstępach czasu. W tym kontekście za opieszałe, a więc przewlekłe należy ocenić działania organu, które zmierzają do ustalenia stanu faktycznego sprawy – ustalenia zakresu prac niezbędnych do poprawy stanu technicznego budynku w [...] ul. [...] oraz ustalenia kosztów tych prac, po pięciu latach prowadzenia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zważywszy na wyroki wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjnych (w sprawach sygn. akt II SAB/Op 32/13 i II SAB/Op 20/14) stwierdzające przewlekłe prowadzenie postępowania, dotyczącego przyznania A. C. zasiłku celowego na pokrycie strat poniesionych w wyniku powodzi w maju 2010 r., skład orzekający dopatrzył się w przewlekłości cech rażącego naruszenia prawa. Na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. orzeczono o wymierzeniu organowi grzywny w kwocie 500,00 zł uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy koniecznym jest wymierzenie sankcji za prowadzenie postępowania w sposób przewlekły. Mając zaś na względzie wychowawczą funkcję tej grzywny uznano, że jej wysokość jest adekwatna do stopnia zaniechań organu. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 oraz 3 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w punkcie 4 według art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.