II SAB/Op 45/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński – spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2016 r. sprawy ze skargi T. H. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w Opolu w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Prezesa Sądu Rejonowego w Opolu do wydania aktu lub do dokonania czynności załatwiających wniosek skarżącego z dnia 3 czerwca 2016 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) wymierza organowi grzywnę w wysokości 100 (sto) złotych, 5) zasądza od Prezesa Sądu Rejonowego w Opolu na rzecz To. H. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 3 czerwca 2016 r., złożonym za pośrednictwem platformy ePUAP, T. H., zwany dalej skarżącym, zwrócił się do Sądu Rejonowego w Opolu o udostępnienie (przesłanie na wskazany adres wnioskodawcy) informacji publicznej w postaci wyroku w sprawie, którą prowadziła Komenda Miejska Policji w [...] o sygn. akt [...], dotyczącej popełnienia wykroczeń drogowych przez funkcjonariusza Straży Miejskiej w [...] wraz z uzasadnieniem, w przypadku jego sporządzenia. Jako podstawę wniosku skarżący wskazał art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 2058, z późn. zm.]), zwanej dalej w skrócie u.d.i.p. Pismem z dnia 3 czerwca 2016 r., Prezes Sądu Rejonowego w Opolu poinformował skarżącego, stosownie do treści art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 5 u.d.i.p., że wniosek ten nie może zostać uwzględniony w trybie przepisów u.d.i.p. Organ stwierdził, że wniosek złożony w indywidualnej sprawie nie może być co do zasady traktowany jako sprawa publiczna, a z treści pisma nie wynika aby był on związany z kwestią o charakterze szczególnie istotnym dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W dniu 20 czerwca 2016 r. skarżący wniósł za pośrednictwem Prezesa Sądu Rejonowego w Opolu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność tego organu, zarzucając naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a także art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie. W skardze zawarte zostało żądanie zobowiązania organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wniósł również o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa i wymierzenie organowi grzywny. W uzasadnieniu skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że wyroki sądowe nie stanowią informacji publicznej. W tym zakresie dowodził, powołując się na treść art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne, że orzeczenia sądowe z uzasadnieniami, wydane przez Sąd w ramach jego działalności orzeczniczej, opartej na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, są danymi publicznymi i podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. Skarżący zwrócił również uwagę, że pomimo, iż zgodnie z zarządzeniem Prezesa Sądu Rejonowego w Opolu z dnia 6 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia Portalu Orzeczeń Sądu Rejonowego w Opolu żądany wyrok nie został opublikowany na stronie internetowej Sądu. Tym samym konieczne stało się złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie skarżącego, negatywnie należy ocenić postępowanie organu, który w świetle jednoznacznej i niebudzącej wątpliwości praktyki ujawniania przez sądy wydawanych przez siebie orzeczeń, nie udostępnił żądanej informacji. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Rejonowego w Opolu, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi w całości jako niezasadnej, w tym oddalenie żądania skarżącego o zobowiązanie do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania sądowego. W ocenie organu, brak jest podstaw faktycznych i prawnych do uznania, że dopuścił się bezczynności w przedmiocie informacji publicznej. W dniu 3 czerwca 2016 r. organ udzielił bowiem skarżącemu pisemnej odpowiedzi na jego wniosek tego samego dnia, informując, że wniosek nie może być uwzględniony w trybie przepisów u.d.i.p. Natomiast na ustalenie, czy w sprawie doszło do bezczynności, nie ma wpływu merytoryczna treść udzielonej odpowiedzi. Skarżący został zatem w terminie poinformowany o niemożności uczynienia zadość wnioskowi. Organ podniósł również, że uzasadnienie wyroku w sprawie indywidualnej nie należy do danych o charakterze informacji publicznej, a co więcej, kwalifikuje się do objęcia ochroną, określoną w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Ponadto możliwe jest jego udostępnianie, jednak po zanonimizowaniu, na Portalu Orzeczeń Ministerstwa Sprawiedliwości. W tych okolicznościach zarzut bezczynności jest nieuprawniony, ponieważ organ wykazał się nie tylko niezwłocznym i natychmiastowym działaniem, ale nadto pouczył skarżącego, co powinien przedstawić, aby uzyskać wnioskowane informacje. W replice na odpowiedź organu, skarżący podtrzymał swoje stanowisko, że żądany wyrok stanowi informację publiczną. W tej kwestii zwrócił uwagę, że wprowadzenie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p tiretu trzeciego, jak wynika to z uzasadnienia do projektu ustawy, stanowi wyraz woli ustawodawcy poddania treści orzeczeń sądów i Trybunałów regułom udostępniania określonym w u.d.i.p. Skarżący odwołał się także do treści art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i stwierdził, że w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna, która otwierałaby drogę do merytorycznej kontroli stanowiska organu, iż brak jest możliwości udostępnienia żądanych informacji zgodnie z wnioskiem. Zdaniem skarżącego, również powoływanie się przez organ w udzielonej odpowiedzi na art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., wymagało zachowania prawidłowego trybu poprzez wydanie decyzji odmownej. Dodatkowo skarżący podniósł, że wniosek organu o zasądzenie kosztów postępowania jest bezpodstawny, ponieważ przepisy P.p.s.a. nie przewidują takiej możliwości. Na rozprawie sądowej skarżący podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte oraz twierdzenia zawarte w piśmie z dnia 16 lipca 2016 r. Z kolei pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko z odpowiedzi na skargę, akcentując, że skarżący swoim wnioskiem nie wykazał, iż żądana informacja ma walor informacji publicznej. Podniósł, że działania organów były zgodne z prawem. Ponadto przyznał, że żądany przez skarżącego wyrok zapadł przed Sądem Rejonowym w Opolu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 P.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Po myśli art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w Opolu w sprawie z wniosku skarżącego, złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nadal zwanej u.d.i.p., a dotyczącego udostępnienia wyroku wraz z jego uzasadnieniem. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi wskazać trzeba, że wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie zostało przez ustawodawcę ograniczone terminem, jak również nie musi być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czy też wezwaniem wskazanym w art. 52 § 3 P.p.s.a. Stąd też Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie była dopuszczalna i mogła podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Oceniając jej zasadność Sąd stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie. Podkreślić należy, że w przypadku udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i jednocześnie żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej. Jej zaistnienie związane jest przy tym z brakiem podjęcia przez zobowiązany organ czynności ostatecznie zmierzających do rozpoznania wniosku. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. nie budzi żadnych wątpliwości, co zresztą nie było kwestionowane w niniejszej sprawie, że Prezes Sądu Rejonowego, jako organ władzy publicznej, jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Kwestią sporną pomiędzy stronami jest natomiast to, czy żądane informacje mieszczą się w pojęciu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. W związku z tym wyjaśnić należy, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret trzeci u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu. Uzupełnienie katalogu informacji i danych podlegających reżimowi u.d.i.p. o treść orzeczeń sądowych i Trybunału zostało wprowadzone przez ustawodawcę z dniem 1 stycznia 2015 r. przez dodanie art. 13 ustawy z dnia 7 listopada 2014 r. o ułatwieniu wykonywania działalności gospodarczej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1662), tiretu trzeciego w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a. Podkreślenia jednak wymaga, że od początku obowiązywania u.d.i.p. orzecznictwo sądowoadministracyjne konsekwentnie prezentowało pogląd, że wyroki oraz postanowienia są jawne i wraz z uzasadnieniami jako integralną częścią tych orzeczeń stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 174). Mając na uwadze powyżej powiedziane, nie budzi zatem żadnych wątpliwości, że żądana przez skarżącego we wniosku z dnia 3 czerwca 2016 r. informacja, jako wprost wskazana w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., jest informacją publiczną. Tym samym Prezes Sądu Rejonowego w Opolu był zobowiązany do jej udzielenia w ustawowym terminie. Kontynuując rozważania wyjaśnić jeszcze przyjdzie, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei, w sytuacji, gdy zaistnieje podstawa do pobrania opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., w myśl art. 15 ust. 2 u.d.i.p., podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji powiadamia wnioskodawcę o jej wysokości, w terminie 14 dni do dnia złożenia wniosku i następnie udostępnia informację zgodnie z wnioskiem po upływie 14 dni od dnia powiadomienia, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej na wniosek i dlatego jej udostępnienie ma formę czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została jedynie w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz dla umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie do przytoczonych uregulowań prawnych przyjąć należy, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym dla zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym stwierdzić trzeba, że organ (podmiot) zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, który jej nie udziela, ani nie wydaje decyzji w tej materii, nawet jeśli czyni to w przekonaniu, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej lub wprawdzie ma taki charakter, ale jest ona udostępniana na podstawie przepisów innych ustaw, określonych w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i w związku z tym informuje o tym wnioskodawcę - pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3279/14 i powołane tam orzecznictwo). Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że Prezes Sądu Rejonowego w Opolu, jak wynika z materiału dokumentacyjnego, nie podjął w terminie 14 dni odpowiednich czynności, tj. nie udostępnił przedmiotowej informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia, czy o umorzeniu postępowania. Skoro więc organ w wymaganym prawem terminie nie rozpatrzył wniosku skarżącego w jeden ze sposobów określonych przez u.d.i.p., to uznać należało, że organ ten pozostaje w bezczynności w jego rozpoznaniu. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że organ pozostając w błędnym przekonaniu, iż żądane informacje nie stanowiły informacji publicznej oraz że nie ciążył na nim obowiązek udzielenia informacji, poinformował o tym skarżącego w piśmie z dnia 3 czerwca 2016 r. W sprawie konieczne zatem stało się zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności załatwiających wniosek skarżącego, w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p., o czym orzeczono, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., w punkcie 1 wyroku. Podkreślenia wymaga, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność, Sąd nie może określić sposobu rozpoznania sprawy, w której dany podmiot pozostaje w bezczynności; nie może bowiem nakazywać temu podmiotowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Powtórzyć przyjdzie, że przy rozpoznaniu skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej rola Sądu sprowadza się jedynie do oceny, czy wniosek o udzielenie informacji podlegał rozpatrzeniu w trybie przepisów u.d.i.p. oraz czy został w tym trybie załatwiony przez jego adresata. Uwzględnienie skargi może zatem polegać jedynie na zobowiązaniu adresata wniosku do jego załatwienia w sposób zgodny z przepisami ww. ustawy. Sąd nie może natomiast na tym etapie postępowania ingerować w uprawnienia podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, w ramach których pozostawiona jest ocena, czy określona informacja publiczna, będąca w posiadaniu tego podmiotu, może być udostępniona, czy też zachodzą podstawy do odmowy jej udostępnienia, wynikające choćby z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. W świetle przedstawionych rozważań nie mogą odnieść zamierzonego skutku zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenia organu, że nie pozostaje w bezczynności, gdyż w związku ze złożonym wnioskiem skarżący otrzymał odpowiedź. Skoro, jak wykazano wyżej, na dzień złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności, gdyż nie zareagował na wniosek skarżącego w żaden ze sposobów przewidzianych w u.d.i.p., to dopuścił się bezczynności w udostępnieniu żądanych informacji publicznych, o czym z kolei orzeczono w pkt 2 wyroku, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W ocenie Sądu, bezczynność ta nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W rozpoznawanej sprawie stwierdzona bezczynność nie była wynikiem złej woli organu, lecz błędnej wykładni przepisów u.d.i.p., polegającej na wadliwym przyjęciu, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Sąd uwzględnił również fakt, że organ poinformował skarżącego o braku możliwości udzielenia żądanej informacji niezwłocznie, bowiem w tym samym dniu, w którym wniosek został złożony. Powyższe względy zadecydowały również o wymierzeniu organowi na wniosek skarżącego grzywny w minimalnej wysokości 100 zł, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Sąd nie uwzględnił wniosku organu o niewymierzenie grzywny, jako że stanowisko prawne organu pozostawało w oczywistej sprzeczności z brzemieniem przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret trzeci u.d.i.p. O kosztach postępowania należnych skarżącemu orzeczono w pkt 5 wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł uiszczonego wpisu od skargi, ustalonego na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193, z późn. zm.).