II SAB/Op 45/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A z siedzibą w [...] na bezczynność Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki w Opolu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) umarza postępowanie, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki w Opolu kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga Stowarzyszenia A z siedzibą w [...], zwanego dalej również skarżącym lub "Stowarzyszeniem", na bezczynność Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki w Opolu w przedmiocie informacji publicznej. Stan prawny i faktyczny przedstawiał się następująco: Wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2019 r., wniesionym drogą elektroniczną na adres e-mail: [email protected], wystąpiło do Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki w Opolu o udzielenie informacji publicznej w postaci skanów faktur na zakup ze środków publicznych papieru w formacie A4 w drugim półroczu 2018 r. Stowarzyszenie domagało się jednocześnie przesłania tych informacji na zwrotny adres mailowy wskazany we wniosku i potwierdzenie odbioru wniosku. Następnie, skargą z dnia 26 kwietnia 2019 r., która wpłynęła do organu w dniu 30 kwietnia 2019 r., Stowarzyszenie, reprezentowane przez pełnomocnika - radcę prawnego K. L., wywiodło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki w Opolu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2019 r. Zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie żądanej informacji, skarżące Stowarzyszenie domagało się: zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku z dnia 3 kwietnia 2019 r.; zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego; stwierdzenia, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Uzasadniając skargę wskazało, że 3 kwietnia 2019 r. złożyło wniosek o udzielnie informacji publicznej w postaci skanów faktur na zakup ze środków publicznych papieru formatu A4 w drugim półroczu 2018 r. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosło o przesłanie informacji na wskazany adres e-mail. Dodało, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a organ - jako jednostka organizacyjna samorządu Województwa Opolskiego - jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. Zgodnie z art. 13 ustawy, termin do udostępnienia wnioskowanych informacji upłynął 17 kwietnia 2019 r. Pomimo upływu tego terminu, organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej. W dniu 30 kwietnia 2019 r. Opolskie Centrum Rozwoju Gospodarki w Opolu udzieliło objętych wnioskiem skarżącego informacji, przesyłając na wskazany adres e-mail skany faktur dotyczące zakupu papieru formatu A4. Skarżący potwierdził e-mailem z dnia 9 maja 2019 r. otrzymanie wnioskowanej informacji oraz domagał się przekazania jego skargi na bezczynność sądowi. W odpowiedzi na skargę Opolskie Centrum Rozwoju Gospodarki w Opolu wniosło o umorzenie postępowania wskazując, że w dniu 30 kwietnia 2019 r. udzieliło informacji w sposób określony we wniosku Stowarzyszenia. Dodało, że nieprzekazanie informacji w określonym ustawowo terminie nie było działaniem celowym i zamierzonym, ale wynikało z absencji pracowników. W piśmie procesowym z dnia 19 maja 2019 r. skarżące Stowarzyszenie, podtrzymało stanowisko zawarte w skardze. Odnosząc się do odpowiedzi na skargę, wskazało, że prowadzi działania mające na celu ograniczenie kosztów funkcjonowania administracji i podmiotów publicznych. Część tych kosztów stanowią nakłady na zakup papieru, które mogłyby zostać zmniejszone w przypadku, gdyby regulacje pozwalały na posługiwanie się dokumentami w wersji elektronicznej. Aby zatem poznać te koszty Stowarzyszenie zwraca się do różnych podmiotów, z których większość odpowiedziała na zapytanie bez żadnej zwłoki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiot postępowania w niniejszej sprawie stanowiła bezczynność Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki w Opolu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia, złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, z późn. zm.), zwanej ustawą. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie K.p.a. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy, przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 K.p.a. Tym samym skarga wniesiona w niniejszej sprawie była dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu. Na podstawie art. 119 oraz art. 120 P.p.s.a., jej rozpoznanie nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości, że wykonując zadania publiczne i będąc finansowanym ze środków publicznych Opolskie Centrum Rozwoju Gospodarki w Opolu, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Opolskie Centrum Rozwoju Gospodarki w Opolu, zgodnie z § 2 ust. 1 jego Statutu, który stanowi załącznik nr 1 do Uchwały Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 27 lutego 2007 r., Nr V/28/2007, jest jednostką budżetową Województwa Opolskiego, zajmującą się prowadzeniem polityki rozwoju województwa w zakresie tworzenia warunków rozwoju gospodarczego. Niewątpliwym jest również, że żądanie zawarte we wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia 3 kwietnia 2019 r. dotyczące udostępnienia skanów faktur na zakup ze środków publicznych papieru w formacie A4 w drugim półroczu 2018 r. stanowiło bezspornie informację publiczną, gdyż dotyczy wydatkowania środków publicznych. Przesądzenie, że objęta wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2019 r. informacja stanowi informację publiczną oraz, że Opolskie Centrum Rozwoju Gospodarki w Opolu jest podmiotem, na którym ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej, oznacza że w sprawie podmiot ten zobowiązany był do załatwienia ww. wniosku w trybie przewidzianym przepisami ustawy. W myśl art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Stosownie do art. 13 ust. 2 ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Powyższe oznacza, że w sytuacji, gdy dany podmiot będąc właściwym i zobowiązanym do "zareagowania" na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, wbrew tym przepisom nie udostępnił w nakazanym terminie - w drodze czynności materialno-technicznej - żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy, dopuszcza się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. Na tle poczynionych uwag, nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie organ uchybił ustawowemu terminowi do udostępnienia wnioskowanej przez skarżące Stowarzyszenie informacji. Z akt sprawy wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął za pośrednictwem poczty elektronicznej na oficjalny adres, który został udostępniony na stronie internetowej BIP w dniu 3 kwietnia 2019 r., a zatem wynikający z art. 13 ust. 1 ustawy termin udostępnienia informacji upłynął z dniem 17 kwietnia 2019 r. Wnioskowana informacja została natomiast udostępniona w dniu 30 kwietnia 2019 r., w następstwie wniesienia przez Stowarzyszenie skargi na bezczynność organu. Z powyższego wynika, że organ udostępnił skarżącemu wnioskowaną informację z przekroczeniem terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 ustawy, co stanowi podstawę do stwierdzania, że dopuścił się bezczynności. W orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawem określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził on postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności w prawem przewidzianym terminie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 28/17; wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2733/15 - wszystkie orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnić należy również, że celem skargi na bezczynność w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania wynikającego z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle powyższego, brak jest podstaw do przyjęcia, że absencja pracowników nie może rodzić negatywnych skutków dla organu dotyczących stwierdzenia jego bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W związku z udzieleniem skarżącemu w dniu 30 kwietnia 2019 r. wnioskowanej informacji, tj. przed wydaniem przez Sądu wyroku w sprawie, doszło do ustania stanu bezczynności, który istniał w dniu wniesienia skargi. Tym samym bezprzedmiotowe stało się orzekanie przez Sąd o zobowiązaniu Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki w Opolu do załatwienia wniosku skarżącego Stowarzyszenia, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W konsekwencji Sąd, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne, orzekając o powyższym w punkcie 1 wyroku. Zdaniem Sądu, okoliczność wystąpienia w organie problemów kadrowych powodujących brak możliwości udzielenia w ustawowo określonym terminie żądanej informacji nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że organ nie dopuścił się bezczynności. Do organów administracji publicznej należy takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty nie tylko, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na jej adres podań, wniosków i pism, ale także udzielenia na nie odpowiedzi w ustawowo określonym terminie (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Łd 11/19). Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego, nie zwalniała jednak Sądu z obowiązku dokonania, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. oceny, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając zatem stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tej kwestii Sąd przyjął, że rażące naruszenie prawa związane jest z jego naruszeniem w sposób oczywisty. W przedmiotowej sprawie natomiast, choć przekroczony został termin udostępnienia informacji publicznej, to jednak nie zachodzi przypadek oczywistego braku rozpoznania wniosku Stowarzyszenia, jego lekceważenia i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego (kwalifikowanego) naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że choć z uchybieniem terminu, to jednak organ przesłał skarżącemu informacje żądane we wniosku. Ponadto, nie można przypisać organowi złej woli i stwierdzić, aby przyczyną bezczynności organu było zamierzone uniemożliwienie stronie skarżącej dostępu do informacji publicznej, skoro do bezczynności doszło z uwagi na braki kadrowe organu. Z tych też przyczyn, Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2 i 3 wyroku. Na podstawie art. 201 § 1 w zw. z art. 54 § 3 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w pkt 4 wyroku Sąd orzekł natomiast o kosztach postępowania. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego Stowarzyszenia w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wpis od skargi ustalony w kwocie 100 zł.