II SAB/Op 5/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi B. B. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez B. B. (zwanego dalej skarżącym) jest bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w [...] (zwanego dalej w skrócie Zakładem Karnym lub organem) w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 11 czerwca 2018 r., który wpłynął do organu w dniu 12 czerwca 2018 r., skarżący wystąpił do Dyrektora Zakładu Karnego o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie, w jaki sposób w latach 2002-2003 rozwiązywana była kwestia suszenia bielizny oraz innych ubrań własnych przez osadzonych, w szczególności jak rozpatrywano prośby o zgodę na posiadanie sznurków na pranie pod celą, ewentualnie, czy były w takich przypadkach organizowane pomieszczenia typu suszarnie, które umożliwiałyby dokonywanie takiej czynności. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że wnioskowane informacje są mu potrzebne w postępowaniach przed sądami powszechnymi. Pismem z dnia 26 czerwca 2018 r., nr [...], Dyrektor Zakładu Karnego udzielił skarżącemu, przebywającemu w Zakładzie Karnym Nr [...] w [...], informację, że z uwagi na znaczny upływ czasu nie jest możliwym ustalenie, w jaki sposób była rozwiązywana kwestia postępowania z własną odzieżą we wnioskowanym okresie czasu. Natomiast pismem z dnia 7 stycznia 2019 r., które wpłynęło do organu w dniu 15 stycznia 2019 r., skarżący na podstawie art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, z późn. zm. - dopisek Sądu), zwanej dalej w skrócie: u.d.i.p., wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 11 czerwca 2018 r. Skarżący wniósł również o wymierzenie organowi kary. W motywach skargi skarżący wskazał, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał odpowiedzi na wniosek, co oznacza, iż organ naruszył art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Ponadto podniósł, że postępowanie Dyrektora Zakładu jako funkcjonariusza publicznego powinno odpowiadać wysokim standardom etycznym i moralnym. Natomiast w przedmiotowej sprawie organ nie udostępniając żądanej informacji, działał bezprawne. W odpowiedzi na skargę (uzupełnionej o dodatkowe wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia 8 lutego 2019 r.) organ wniósł o oddalenie skargi oraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania sądowego. Organ za nieuprawnione uznał twierdzenie skarżącego, że przedmiotem jego prośby było udzielenie informacji w kwestii możliwości suszenia prania w latach 2004-2007, ponieważ - jak wynika z treści wniosku z dnia 11 czerwca 2018 r. - wnosił on o udzielenie informacji za lata 2002-2003. Organ wyjaśnił, że inna prośba skarżącego z czerwca 2018 r. w ewidencji wniosków, skarg i próśb prowadzonej przez administrację Zakładu Karnego nie figuruje. Podkreślił też, że pismem z dnia 26 czerwca 2018 r., wysłanym przez operatora pocztowego, udzielił skarżącemu odpowiedzi, która wpłynęła w dniu 28 czerwca 2018 r. do Zakładu Karnego Nr [...] w [...], gdzie skarżący odbywał karę pozbawienia wolności. Powyższe potwierdza wpis zawarty w wykazie korespondencji urzędowej przeznaczonej dla osadzonych, prowadzonym przez sekretariat tego Zakładu. Organ wywiódł, że sposób postępowania z korespondencją przeznaczoną dla osób pozbawionych wolności określa rozdział 8 (§ 114 - § 118) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie czynności administracyjnych związanych z wykonywaniem tymczasowego aresztowania oraz kar i środków przymusu skutkujących pozbawienie wolności oraz dokumentowania tych czynności. Z uwagi na zawarte w nim szczególne regulacje związane ze sposobem doręczania korespondencji, odpowiedzi na skargi, wnioski i prośby są co do zasady przesyłane osobom pozbawionym wolności bez zwrotnego potwierdzenia odbioru. Organ zaznaczył również, że nie dysponuje podpisem skarżącego bez swojej winy. Przedmiotową odpowiedź na wniosek przesłał bowiem wnioskodawcy zgodnie z obowiązującą procedurą, niewątpliwie wpłynęła ona do jednostki, w której wnioskodawca przebywał, a z uwagi na zwykłą omyłkę nie doszło do jej doręczenia przez wyznaczonego funkcjonariusza innej jednostki za potwierdzeniem odbioru w rejestrze korespondencji. Dodatkowo organ wskazał, że zgodnie z obowiązującym uprzednio Zarządzeniem Nr [...] Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej rzeczowego wykazu akt oraz instrukcji o organizacji i zakresie działania archiwów zakładowych i składnic akt w jednostkach organizacyjnych Służby Więziennej, dokumentacja próśb i wniosków osób osadzonych stanowiła kategorię niearchiwalną i po upływie dwuletniego okresu (kat. B2) przechowywania uległa ona brakowaniu. Dlatego nie jest możliwe ustalenie, w jaki sposób postępowano z odzieżą we wnioskowanym przez skarżącego okresie. Natomiast - co do zasady - kwestię wyposażenia cel mieszkalnych reguluje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie warunków bytowych osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (obecnie obowiązujące z dnia 19 grudnia 2016 r. - Dz. U. z 2016 r. poz. 2224). Przy czym zarówno aktualne rozporządzenie, jak i wcześniejsze, w tym obowiązujące w okresie wskazanym w prośbie (2002-2003), nie regulowały kwestii suszenia przez osadzonych bielizny i innej odzieży osobistej. W niniejszej sprawie nie sposób zatem uznać, że doszło do wystąpienia bezczynności organu, a tym bardziej, iż miała ona charakter rażącego naruszenia prawa, co mogłoby skutkować nałożeniem na organ kary grzywny. Postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SPP/Op 29/19, starszy referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Opolu odmówił skarżącemu przyznania prawa pomocy w zakresie częściowym poprzez zwolnienie od kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), dalej zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do § 2 art. 149 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przedmiot postępowania w niniejszej sprawie stanowiła bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego, złożonego w trybie u.d.i.p. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b P.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie K.p.a. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy, przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 K.p.a. Tym samym skarga wniesiona w niniejszej sprawie była dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu. Na podstawie art. 119 oraz art. 120 P.p.s.a., rozpoznanie skargi nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ponieważ zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, a także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zakład karny jest niewątpliwie podmiotem publicznym w rozumieniu ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1542, z późn. zm.), a zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, jednostkami organizacyjnymi Służby Więziennej są zakłady karne i areszty śledcze. Z kolei stosownie do art. 7 pkt 3 omawianej ustawy, dyrektor zakładu karnego i dyrektor aresztu śledczego są organami Służby Więziennej. Wskazać również trzeba, że koszty związane z funkcjonowaniem Służby Więziennej są pokrywane z budżetu państwa (art. 6 ustawy). Dyrektor Zakładu Karnego nr [...] w [...] jest zatem podmiotem reprezentującym jednostkę realizującą zadania publiczne na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 676, z późn. zm.) - w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności, dysponuje też funduszami publicznymi, a tym samym jest podmiotem publicznym zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Ustalenia zatem wymagało, czy objęte żądaniem skarżącego informacje posiadają walor informacji publicznej, a więc, czy został spełniony warunek przedmiotowy u.d.i.p. W związku z tym wyjaśnić przyjdzie, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. I tak, informacja może dotyczyć m.in. podmiotów zobowiązanych, w tym ich organizacji (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.) oraz zasad ich funkcjonowania (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera jednak tylko przykładowy katalog spraw i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych powyżej przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego przez kogo zostały wytworzone. Stosownie do powyższego uznać w niniejszej sprawie należy, że informacje żądane przez skarżącego we wniosku z dnia 11 czerwca 2018 r. stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jako dane, które mieszczą się w pojęciu informacji o podmiocie zobowiązanym oraz zasadach funkcjonowania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Przesądzenie, że objęta wnioskiem skarżącego informacja stanowi informację publiczną oraz że Dyrektor Zakładu Karnego jest podmiotem, na którym ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej, powoduje, iż w sprawie podmiot ten zobowiązany był do załatwienia ww. wniosku w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Wyjaśnić należy również, że celem skargi na bezczynność w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania wynikającego z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje albo żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., to jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. W rozpoznawanej sprawie z akt sprawy wynika, że w piśmie z dnia 26 czerwca 2018 r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek z dnia 11 czerwca 2018 r., który wypłynął do Zakładu w dniu 12 czerwca 2018 r. Skoro zatem z zachowaniem ustawowego terminu organ odpowiedział skarżącemu w zakresie wnioskowanej informacji, to nie sposób zarzucić Dyrektorowi Zakładu Karnego bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku. W tym miejscu wskazać należy na trafny pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wedle którego dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wówczas, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie funkcjonuje w obiegu publicznym. W sytuacji, gdy wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji niebędących w posiadaniu adresata wniosku w dniu jego złożenia, nie jest możliwa realizacja żądania udostępnienia informacji publicznej, wówczas organ powinien poinformować o tym wnioskodawcę w drodze zwykłego pisma i nie spoczywa na nim obowiązek poszukiwania informacji na użytek przedmiotowego wniosku. Natomiast dla ustalenia, że w sprawie nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, której adresat wniosku nie posiada, jest on obowiązany wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Wystarczające jest pisemne wyjaśnienie przyczyny nieudzielenia informacji. W takim przypadku pismo informujące o tym, stanowi odpowiedź na wniosek, co uwalnia adresata wniosku od zarzutu bezczynności. Nie jest bowiem możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności organu w sytuacji, gdy żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu organu. Pismo kierowane do strony wnioskującej powinno zawierać wyjaśnienie takiego stanu rzeczy (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 473/17, orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak też się stało w rozpoznawanej sprawie. W odpowiedzi udzielonej skarżącemu organ wyjaśnił bowiem, że z uwagi na znaczny upływ czasu nie jest możliwe ustalenie, w jaki sposób była rozwiązywana kwestia postępowania z własną odzieżą we wnioskowanym okresie czasu. W takim stanie rzeczy nie można mówić, że doszło do bezczynności organu w wyżej wskazanym rozumieniu. Tym samym brak jest też podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Jak wyjaśniono wcześniej, w niniejszym postępowaniu, dotyczącym bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej, Sąd zobowiązany był do zbadania, czy w wyniku realizacji zgłoszonego żądania organ podjął w wymaganym terminie czynność lub akt. Natomiast poza kompetencją Sądu pozostawała merytoryczna ocena prawidłowości odpowiedzi, jakiej organ udzielił na wniosek skarżącego. Ponadto z punktu widzenia kryterium bezczynności nie mają znaczenia ustalenia w zakresie prawidłowości samego doręczenia odpowiedzi, istotne jest bowiem badanie faktu dokonania stosownej czynności i aktywności zmierzającej do jej uzewnętrznienia. W niniejszej sprawie dowodem potwierdzającym podjęcie takich działań przez organ jest niewątpliwie wpis w książce korespondencji prowadzonej w Zakładzie Karnym Nr [...] w [...], gdzie przebywał skarżący. Wynika z niego, że odpowiedź organu z dnia 26 czerwca 2018 r. wpłynęła do Zakładu Karnego. Kwestia natomiast prawidłowości doręczenia tego pisma osadzonemu bez zwrotnego potwierdzenia odbioru przez funkcjonariusza tego Zakładu, pozostaje poza zakresem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie. W tym stanie rzeczy, wobec ustalenia, że skarżony organ nie pozostawał bezczynny, ponieważ w ustawowym terminie udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek, należało oddalić skargę, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Końcowo odnotować przyjdzie, że Sąd nie uwzględnił złożonego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. Zgodnie bowiem z art. 199 P.p.s.a., strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Według zasady wynikającej z przytoczonego przepisu, każdą stronę obciążają poniesione przez nią koszty postępowania związane z jej udziałem w postępowaniu, bez prawa domagania się zwrotu tych kosztów od innej strony. Wyjątki od tej zasady, stanowiące podstawę do orzekania o zwrocie kosztów między stronami, zostały ściśle unormowane, m.in. w art. 200 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia prawa przysługuje jedynie skarżącemu od organu w razie uwzględnienia skargi. W postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym obowiązuje zatem zasada ograniczonej odpowiedzialności za wynik postępowania i organowi nie przysługuje zwrot kosztów postępowania od strony przeciwnej w przypadku oddalenia skargi, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie (por. H. Knysiak-Sudyka [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., wyd. 6, s. 1138-1139).