II SAB/Op 5/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze skargi T. H. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Opolu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Prokuratora Rejonowego w Opolu do załatwienia wniosku T. H. z dnia 31 maja 2019 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) stwierdza, że bezczynność Prokuratora Rejonowego w Opolu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Prokuratora Rejonowego w Opolu na rzecz skarżącego T. H. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez T. H. (zwanego dalej skarżącym) jest bezczynność Prokuratora Rejonowego w Opolu (zwanego dalej również organem) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 31 maja 2019 r., złożonym za pośrednictwem ePUAP, skarżący zwrócił się do organu, na podstawie art. 61 Konstytucji RP, o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii metryki sprawy (spisu akt sprawy) o sygn. [...], zakończonej postanowieniem z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie przestępstwa z art. 231 K.k. wobec funkcjonariuszy KMP w [...]. Skarżący wnioskował o przesłanie żądanych informacji na adres e-mailowy podany we wniosku. Pismem z dnia 14 czerwca 2019 r., nr [...], przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, organ poinformował skarżącego, że jego żądanie nie mieści się w definicji informacji publicznej, zawartej w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, z późn. zm. - dopisek Sądu), zwanej dalej w skrócie: u.d.i.p., i jako takie nie podlega jej rygorom, co uniemożliwia udostępnienie wnioskowanych danych. Organ stwierdził też, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych informacji publicznej nie stanowi karta przeglądowa akt sprawy. Dalej argumentował, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien wskazywać konkretny dokument, o którego udostępnienie wnioskodawca się ubiega. Nie może to być zatem zbiór dokumentów bliżej niesprecyzowanych. Ponadto w definicji legalnej dokumentu urzędowego, określonej w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., nie mieści się karta przeglądowa akt sprawy, gdyż nie stanowi treści oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalonej i podpisanej przez funkcjonariusza publicznego, lecz jest wyrazem technicznego uszeregowania, wykazu zbioru dokumentów sensu largo z akt sprawy (swego rodzaju spisu treści). Stosownie do powyższego organ uznał, że niemożliwe jest przekazanie żądanej przez skarżącego karty przeglądowej. Ustosunkowując się do odpowiedzi organu, skarżący w piśmie z dnia 14 czerwca 2019 r. wyjaśnił, że przedmiotem wniosku nie była kopia metryki, lecz informacje z niej wynikające. W związku z tym sprecyzował, że wnosi o udostępnienie danych zawartych w metryce, tj. "spisu jakie dokumenty zawierają wskazane we wniosku akta postępowania". W kolejnym piśmie z dnia 28 czerwca 2019 r. organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko. Jeszcze raz podkreślił, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien wskazywać konkretny dokument, o którego udostępnienie wnioskodawca się ubiega. Nie może to być zbiór dokumentów bliżej niesprecyzowanych, a za taki należy uznać żądanie przekazania karty przeglądowej z wyszczególnieniem nieokreślonych dokumentów stanowiących zbiór dokumentów. Następnie pismem z dnia 6 grudnia 2019 r., złożonym za pośrednictwem ePUAP, skarżący wniósł skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Opolu w związku z nieudostępnieniem żądanej informacji publicznej. Zarzucił organowi naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: - art. 10 ust. 1 EKPCz oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieudostępnienie informacji gromadzonej przez władzę publiczną, - art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. poprzez nieuprawnione ograniczenie dostępu do danych zawierających informację publiczną, - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Na podstawie tych zarzutów skarżący domagał się zobowiązania organu do dokonania czynności zgodnie z wnioskiem bądź wydania aktu oraz zwrócił się o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi T. H. nie zgodził się ze stanowiskiem organu. Stwierdził, że przywołany przez Prokuratora wyrok NSA nie ma żadnego znaczenia w sprawie, ponieważ dotyczył wniosku o wgląd do akt sprawy, a skarżący zażądał kopii metryki sprawy, ewentualnie spisu akt sprawy, czyli informacji jakie zawiera ta metryka. Dalej, odwołując się do licznych orzeczeń sądów administracyjnych, dowodził, że metryka sprawy stanowi informację publiczną, gdyż jest dokumentem zawierającym informację o zasadach i sposobie funkcjonowania organu władzy publicznej. Zdaniem skarżącego, informacja w postaci wykazu dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania przygotowawczego posiada walor informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a w uzasadnieniu przedstawił chronologię przebiegu postępowania związanego z rozpatrywaniem złożonego przez skarżącego wniosku. Odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi podniósł, że karta przeglądowa zawiera techniczny wykaz dokumentów i numer karty, na jakiej dokument figuruje w aktach. Żądana karta sama w sobie nie spełnia definicji dokumentu urzędowego, określonej w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., który co do zasady może stanowić jedynie informację publiczną. Nie będzie zatem dokumentem urzędowym - podlegającym rygorom informacji publicznej - np. protokół przesłuchania świadka, dokumenty robocze, rozumiane jako dokumenty wewnętrzne, których gromadzenie ma ułatwić podjęcie końcowej decyzji, działań czy czynności, dokumenty prywatne, akta podręczne prokuratora, ale także karta przeglądowa akt sprawy. Zdaniem Prokuratora, skoro wniosek skarżącego nie dotyczy informacji publicznej, to organ nie tylko nie ma obowiązku udostępnienia informacji, ale i nie wydaje w tym zakresie decyzji o odmowie jej udostępnienia, gdyż brak jest ku temu podstaw prawnych w trybie przepisów u.d.i.p. W takim przypadku zawiadomienia wnioskodawcy o stanowisku odmownym dokonuje się w formie zwykłego pisma, z zachowaniem terminów ustawowych, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W piśmie procesowym z dnia 2 lutego 2020 r. skarżący podtrzymał wniesioną skargę, a na poparcie swojego stanowiska powołał się na poglądy wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SAB/Bk 88/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd - stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiot postępowania w niniejszej sprawie stanowiła bezczynność Prokuratora Rejonowego w Opolu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego, złożonego w trybie cyt. wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nadal zwanej w skrócie: u.d.i.p. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b P.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie K.p.a. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 K.p.a. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu. Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., rozpoznanie skargi nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w przypadku skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości i nie jest to kwestia sporna między stronami, że Prokurator Rejonowy w Opolu jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Sąd uznał też, że objęte wnioskiem informacje stanowią informację publiczną, a więc został spełniony warunek przedmiotowy u.d.i.p. W związku z tym wyjaśnić przyjdzie, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. I tak, informacja może dotyczyć m.in. zasad funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych oraz danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f i pkt 4 lit. a u.d.i.p.). W tym miejscu zasadne jest odwołanie się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13 (wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w której jednoznacznie wskazano, że jakkolwiek żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., to jednak nie jest wykluczone, że w aktach tych znajdują się dokumenty, które zawierają informację publiczną. W tym zakresie NSA wyjaśnił bowiem, że określenie "zasada" oznacza tezę, w treści której zawarte jest prawo rządzące jakimiś procesami, regułę dającą się ująć w sposób sformalizowany i określającą działanie mające zastosowanie w określonej dziedzinie. Jeśli zatem mowa o zasadach funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, należy przez to rozumieć kwestie natury ogólnej dotyczące sposobu wykonywania zadań publicznych, załatwiania spraw i podejmowania przez taki podmiot decyzji. Informację publiczną zawierają więc dokumenty świadczące o sprawności działania organu, terminowości podejmowanych przez niego czynności, języku komunikacji z obywatelem, jakim posługuje się organ w pismach urzędowych. Przykładem takiego dokumentu zawierającego informację o zasadach i sposobie funkcjonowania organu władzy publicznej jest metryka sprawy, o której mowa w art. 66a K.p.a. W treści metryki określa się podejmowane przez organ czynności oraz wskazuje osoby, które uczestniczyły w ich podejmowaniu. Metryka jest na bieżąco aktualizowana i stanowi obowiązkowy element akt postępowania administracyjnego, zawiera wobec tego aktualną informację o sposobie działania organu w konkretnej indywidualnej sprawie. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podobną rolę będzie pełnić wykaz (zestawienie) dokumentów, jakie zostały zgromadzone w aktach wskazanego przez skarżącego postępowania przygotowawczego. Stosownie do powyższego uznać trzeba, że organ dokonując kwalifikacji informacji żądanych przez skarżącego błędnie wyłożył omówione przepisy przyjmując, że spis dokumentów sprawy nie stanowi informacji publicznej. Nietrafnie też organ oparł swoje stanowisko na poglądzie wyrażonym w wyroku NSA z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1912/14, ponieważ orzeczenie to dotyczyło przypadku, gdy wnioskodawca domagał się udostępnienia kart przeglądowych, a ostatecznie całości akt sprawy karnej, w której nie był stroną postępowania. Powtórzyć przyjdzie, że w rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpił w swoim wniosku (sprecyzowanym w piśmie z dnia 14 czerwca 2019 r.) z żądaniem przesłania danych zawartych w metryce sprawy i wyjaśnił, że chodzi mu o spis dokumentów (czyli listę, wykaz - dopisek Sądu), jakie znajdują się w aktach konkretnego postępowania przygotowawczego. Nie wnioskował przy tym o udostępnienie kopii karty przeglądowej akt sprawy, czego nie dostrzegł jednak organ, czyniąc właśnie tę kwestię przedmiotem zasadniczych rozważań. W przekonaniu Sądu, wnioskowany dokument ma niewątpliwie charakter informacji publicznej, ponieważ odzwierciedla zawartość zgromadzonej dokumentacji oraz przeprowadzonych czynności w sprawie. Podobne stanowisko wyraził WSA w Białymstoku w przywołanym przez skarżącego wyroku z dnia 29 października 2019 r. (sygn. akt II SAB/Bk 88/19), stwierdzając, że informacja w postaci wykazu dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania przygotowawczego posiada walor informacji publicznej. Nie wystąpiły zatem podstawy do pisemnego poinformowania skarżącego, że objęta jego wnioskiem informacja nie posiada charakteru informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. W związku z ustaleniem, że informacje, o które wnioskował skarżący mają walor informacji publicznej, odnotować należy, że załatwienie wniosku o udzielenie dostępu do informacji publicznej na podstawie przepisów u.d.i.p. przybrać może następujące formy: 1) udzielenie żądanej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), 2) odmowa udzielenia informacji publicznej w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), 3) umorzenie postępowania w przypadku braku współdziałania wnioskodawcy z organem poprzez modyfikację wniosku, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonej we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Mając na uwadze przytoczone regulacje prawne, przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym, dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest więc uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie braku podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15). Stosownie do powyższego Sąd uznał, że skoro żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, to niezałatwienie przez organ wniosku w sposób odpowiadający przytoczonym przepisom, w zastrzeżonym do tego terminie 14 dni, stanowi o jego bezczynności. Prokurator Rejonowy w Opolu w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie udostępnił bowiem informacji publicznej żądanej przez skarżącego we wniosku, jak również nie wydał decyzji o odmowie ich udostępnienia. Nie został też zastosowany tryb określony w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W tej sytuacji przyjąć należało, że organ w dacie orzekania przez Sąd pozostawał w bezczynności, co powodowało konieczność zobowiązania go do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 31 maja 2019 r. w trybie przewidzianym w u.d.i.p., o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W ocenie Sądu, opisana bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W rozpoznawanej sprawie Sąd uwzględnił również fakt, że nieudzielenie informacji mogło być wynikiem błędnego rozumienia przepisów u.d.i.p. oraz wadliwego przekonania o realizacji wniosku. O kosztach postępowania należnych skarżącemu, stanowiących kwotę 100 zł uiszczonego wpisu od skargi, orzeczono w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a.