II SAB/Op 50/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A z siedzibą w [...] na bezczynność Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2018 r. (data wpływu: 6 kwietnia 2018 r.) Stowarzyszenie A z siedzibą w [...] ( dalej też: Stowarzyszenie, skarżący) wystąpiło do Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej procedury przetargowej znak BZP 519949-N-2018 w ramach projektu współfinansowanego ze środków WE "Bezpieczny transport w Opolu", w szczególności w części dotyczącej kładki pod wiaduktem kolejowym na wyspie Pasieka i zadało 2 pytania o treści: a) Czy planują Państwo powtórzenie procedury przetargowej? b) Czy planowana jest wycinka drzew wymienionych w decyzji Marszałka pomimo wymienionych braków w dokumentacji? ". Po zapoznaniu się z treścią wymienionego wniosku, MZD w Opolu pismem z dnia 10 kwietnia 2018 r. znak [...] poinformował skarżącego, że wnioskowane informacje nie mają waloru informacji publicznej. Organ wskazał, że informacją publiczną jest treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treść dokumentów przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą od nich. Organ poinformował także skarżącego, że w wymienionych, poruszanych w piśmie sprawach, żadne dokumenty nie powstały. W reakcji na udzieloną przez organ informację z dnia 10 kwietnia 2018 r.. skarżący pismem z dnia 12 kwietnia 2018 r. ponowił swój wniosek z dnia 5 kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej rozszerzając go jednocześnie o kolejne pytanie związane z przetargiem BZP 519949-N-2018 z dnia 20 lutego 2018 r. w brzmieniu: Czy przed przystąpieniem do prac budowlanych uzyskaliście Państwo zezwolenie RDOS w Opolu na odstępstwo od czynności zakazanych w art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 z późn. zm.) w związku z art. 52 ustawy w stosunku do siedlisk chronionych gatunków roślin. Odpowiadając na pismo skarżącego z dnia 12 kwietnia 2018 r., organ pismem z dnia 16 i 18 kwietnia 2018 r. poinformował, iż odpowiedź na wniosek z dnia 5 kwietnia 2018 r. została już udzielona oraz, że przed przystąpieniem do wycinki oraz prac przygotowawczych wykonawca zobowiązany jest do przeprowadzenia oględzin przyrody (nie tylko drzew) pod kątem występowania gatunków chronionych, a w przypadku stwierdzenia naruszenia zakazów wymienionych w art. 51 i 52 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm.) przed wykonaniem wycinki należy uzyskać stosowne zezwolenie właściwego organu ochrony środowiska, w tym Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu, na realizację czynności zakazanych w stosunku do gatunków chronionych. Pismem z dnia 24 kwietnia 2018 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność organu. Uzasadniając skargę zarzuciło, iż wnioskowane w piśmie z dnia 5 kwietnia 2018 r. informacje stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą sposobu załatwienia konkretnej sprawy, odnoszą się do sfery faktów, dotyczą sfery działalności organu, etc., Stanowią więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i pkt 4 lit. c, będąc rodzajem informacji o sposobie załatwienia i realizowania spraw, w tym na etapie dokonywania ocen, opiniowania czy kontrolowania, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Stowarzyszenie wskazało, że odmowa udzielenia informacji publicznej przez organ winna nastąpić w formie decyzji administracyjnej w myśl u.d.i.p., od której przysługiwałoby złożenie środka odwoławczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz.1302), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 P.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Po myśli art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, odnotować przyjdzie, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm.) zwanej dalej u.d.i.p., przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz do umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., natomiast u.d.i.p. nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji, za wyjątkiem art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy. W konsekwencji, przyjąć należy, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, a ponadto nie są wiążące żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego. Rozważając , czy żądane informacje mieszczą się w pojęciu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na podstawie u.d.i.p., wyjaśnić należy, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Zawiera on jednak tylko przykładowy katalog spraw i dlatego, dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych powyżej przepisów przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne i inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone . Zarzut bezczynności MZD w Opolu jest nieuzasadniony. Odnośnie do wniosku z 5 kwietnia 2018 r. zawierającego dwa przytoczone wyżej pytania słusznie organ zakwalifikował je jako nie objęte pojęciem informacji publicznej, o czym niezwłocznie zawiadomił Stowarzyszenie. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmie on żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończy go wydaniem decyzji czy innego aktu. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym organ pozostaje w bezczynności, jeżeli w ogóle nie udzielił informacji w zakresie żądanym przez stronę. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko organu, sprowadzające się do odmowy udzielenia informacji przybiera, procesową formę decyzji administracyjnej. W opisanej sytuacji udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, zaś obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. W sytuacji natomiast, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji, o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą, się w pojęciu objętym u.d.i.p. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania oraz spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym udzielenie informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej, bez spełnienia wymienionych wyżej warunków, może być uznane za jej wydanie bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji w oparciu o przesłankę określoną art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Podobnie niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, gdyż jej przepisy nie znajdują wówczas zastosowania, a tym samym nie może być stosowany art. 16 u.d.i.p. Taka sytuacja występuje w przypadku dwóch pytań Stowarzyszenia zawartych w treści wniosku z dnia 5 kwietnia 2018 r. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych, stanowi informacje publiczną. Doprecyzowanie pojęcia "informacja publiczna" ustawodawca zawarł dodatkowo w art. 6 u.d.i.p. Wyliczenie w nim dokonane nie stanowi co prawda katalogu zamkniętego, wskazuje jednakże na sposób rozumienia spornego sformułowania. Nie budzi wątpliwości na tle innych regulacji, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów, tj. zdarzeń już zaistniałych. Obejmuje swym zakresem stanowcze oświadczenia woli lub wiedzy. Jedynym odstępstwem od tej zasady jest treść art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i b u.d.i.p., zgodnie z którymi to przepisami informacją publiczną są informacje o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, oraz informacje o projektowaniu aktów normatywnych. Orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazuje, aby tej normy prawnej nie interpretować w sposób rozszerzający. W art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zawarte jest jedynie odniesienie wprost do organów władzy ustawodawczej i wykonawczej. Przy tak sformułowanym przepisie brak jest przesłanek mogących świadczyć o tym, by intencją ustawodawcy było rozszerzenie pojęcia informacja publiczna na sferę zamierzeń innych podmiotów, niż organów władzy ustawodawczej i wykonawczej. Taki pogląd wyraził NSA w sprawie I OSK 1177/12 w wyroku z dnia 14 września 2012 r. i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt lI SA/Wa 349/14. Z orzeczeń tych wynika, że udostępnieniu podlegają jedynie informacje istniejące realnie, wyrażone w formie pisemnej. Reasumując prawidłowo wywodził organ w odpowiedzi, że informacje, jakich udzielenia domagało się Stowarzyszenie w złożonym do organu wniosku z dnia 5 kwietnia 2018 r. nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Informacja ta bowiem nie została przez organ wytworzona (fizycznie nie istnieje), a organ przez to nie jest jej dysponentem. Dlatego, też wydanie w takiej sytuacji decyzji odmownej jest niedopuszczalne, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej a organ wezwany, powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie zwykłym pismem. W takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie (por. WSA w Poznaniu w sprawie II SAB/Op 101/16 w wyroku z dnia 12 lipca 2017 r.). Jeżeli w rozpatrywanej sprawie Miejski Zarząd Dróg w Opolu zachował się w taki sposób, to nie pozostawał w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, a to czyni wniesioną skargę bezzasadną i na podstawie art. 151 P.p.s.a. podlegającą oddaleniu. Organ, a także Sąd nie traktował skargi na bezczynność podmiotu publicznego w zakresie pytania zawartego w piśmie z 12 kwietnia 2018 r., na które MZD w Opolu odpowiedział pismem z 18 kwietnia 2018 r., albowiem treść skargi wprost odnosi się tylko do bezczynności organu w zakresie pytań sformułowanych 5 kwietnia 2018 r. i kolejne pismo z 12 kwietnia 2018 r. jest powoływane tylko w kontekście ponaglenia (ponowienia wniosku z 5 kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej).