II SAB/Op 56/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi T. H. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Nysie w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia 9 kwietnia 2018 r., przesłanym drogą elektroniczną, T. H. zwrócił się do Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy (PUP) w Nysie o udostępnienie informacji publicznej przez wskazanie "ilości stanowisk pracy w PUP Nysa na dzień 1 września 2016 r., których osoby pełniły (bądź nadal pełnią) funkcje publiczne tj. dyrektorów, kierowników, inspektorów, podinspektorów itp., ze wskazaniem spraw jakimi się zajmowali np. inspektor ds. itp". Wnioskodawca domagał się, by żądaną informację publiczną przesłano na podany adres e-mail. W odpowiedzi na ww. wniosek, organ w piśmie z dnia 15 kwietnia 2018 r. (przesłanym drogą elektroniczną w dniu 16 kwietnia 2018 r.) podał, że na dzień 1 września 2016 r. ilość stanowisk pracy, których osoby pełniły w Urzędzie funkcję publiczną wynosiła: - Dyrektor PUP Nysa - 1 stanowisko - Zastępca Dyrektora PUP Nysa - 1 stanowisko - Kierownik Wydziału Rejestracji Ewidencji i Świadczeń - 1 stanowisko - Specjalista ds. ewidencji i świadczeń - 2 stanowiska - Specjalista ds. rejestracji - 2 stanowiska. W piśmie z dnia 16 kwietnia 2018 r. T. H. zakwestionował prawidłowość przesłanej mu informacji, uznając ją za niepełną. Stwierdził, że w Urzędzie jest zatrudnionych więcej kierowników, specjalistów itp., a jego wniosek dotyczył wszystkich tych osób. Nadmienił, że jeśli organ uważa, że nie pełnią one funkcji publicznych, to powinien wydać w tym zakresie decyzję administracyjną, na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odpowiadając na powyższe pismo, organ podtrzymał swoje stanowisko co do wskazania wszystkich osób pełniących funkcje publiczne na podanych stanowiskach. W tym zakresie powołał się na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, w którym wyjaśniono, że osobami pełniącymi funkcje publiczne są osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Pismem z dnia 27 kwietnia 2018 r. T. H. ponownie zwrócił się do organu i stwierdził, odwołując się do orzecznictwa sądowego, że stanowisko zaprezentowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu jest wadliwe. Zażądał, by w tej sprawie organ wydał akt lub dokonał czynności. Natomiast Powiatowy Urząd Pracy w Nysie w piśmie z dnia 7 maja 2018 r. po raz kolejny uznał, że udzielił pełnej odpowiedzi na wniosek z dnia 9 kwietnia 2018 r., zatem brak jest podstaw do wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. W skardze z dnia 11 maja 2018 r. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Nysie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, T. H. zarzucił, że nie została mu udostępniona informacja publiczna, czym naruszono: 1) art. 61 Konsytuacji RP przez nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji publicznej, 2) art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm), zwanej dalej ustawą, przez uznanie, że osobą pełniącą funkcje publiczne jest wyłącznie osoba wydająca lub upoważniona do wydawania decyzji administracyjnych, 3) art. 13 ust. 1 ustawy przez udostępnienie informacji niepełnej, nieadekwatnej do treści wniosku, 4) art. 15 ustawy przez odmowę udostępnienia informacji z uwagi na prywatność osoby fizycznej i brak w tym zakresie decyzji administracyjnej. W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności lub wydania aktu zgodnie z jego wnioskiem, a także domagał się zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi T. H. odnotował, że jeśli organ uznaje, że żądana informacja nie jest informacja publiczną, to sposobem na zweryfikowanie tego poglądu jest wniesienie skargi na bezczynność. Podkreślił, że w kwestii uznania osób za pełniące funkcje publiczne nie zgadza się ze stanowiskiem SKO w Opolu, na które to stanowisko powołał się PUP w Nysie. Wyjaśnił, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem tych funkcji jest ten, kto pełni funkcje w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Tymczasem, według skarżącego, organ w wyniku błędnej interpretacji tego pojęcia zawęził zakres wniosku, zatem pozostaje w bezczynności, choć formalnie odpowiedział na wniosek. Ponadto, zdaniem skarżącego, odnośnie do osób nieobjętych odpowiedzią organ powinien wydać decyzję odmowną, na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor PUP w Nysie wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł, że brak było podstaw do wydania decyzji administracyjnej, gdyż żądana przez skarżącego informacja została udzielona. W kwestii spornej, dotyczącej sposobu rozumienia pojęcia "pełnienie funkcji publicznej", organ stwierdził, że jego pogląd znajduje oparcie w orzecznictwie SKO w Opolu oraz sądów administracyjnych. Ponadto działał w zgodzie z art. 8 § 2 K.p.a. Skoro bowiem w analogicznej sprawie SKO w Opolu wskazało wprost, że za osoby pełniące funkcje publiczne należy uznać osoby uprawnione do wydawania decyzji, to Dyrektor PUP w Nysie, kierując się potrzebą respektowania orzeczeń uprawnionych organów, stanął na tym samym stanowisku. Poza tym organ przypomniał, że udzielił wnioskodawcy odpowiedzi, więc zarzut naruszenia Konstytucji czy ustawy jest bezzasadny. Dalej wskazał, że gdyby skarżący domagał się podania liczby określonych stanowisk, to wówczas otrzymałby taką informację lub decyzję odmowną. Żądana informacja została jednak zawężona do osób pełniących funkcje publiczne. Dla organu niezrozumiały jest zarzut dotyczący odmowy udzielenia informacji z uwagi na prywatność osoby fizycznej, ponieważ w niniejszej sprawie organ nie odnosił się w ogóle do tej kwestii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 149 § 1b P.p.s.a., sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Nysie w przedmiocie informacji publicznej. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, odnotować przyjdzie, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej żadnym środkiem zaskarżenia, a ponadto nie są wiążące żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 13 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwanej nadal ustawą, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udostępnienia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Odmowa taka następuje w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje albo żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, to jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Po stwierdzeniu, że skarga jest dopuszczalna, należało zbadać, czy organ, któremu skarżący zarzucił bezczynność, był zobowiązany do podjęcia w niniejszej sprawie czynności lub do wydania aktu, a także ocenić, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy Dyrektor PUP w Nysie jest podmiotem zobowiązanym do podejmowania działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Na podstawie tego przepisu, obowiązek udostępniania informacji publicznej nałożony bowiem został wprost na organy władzy publicznej. Nie jest też kwestionowana okoliczność, że żądane informacje mają charakter publiczny. Zgodnie bowiem w art. 1 ust. 1 ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Udostępnieniu podlega w szczególności informacja publiczna określona w art. 6 ustawy. Powszechnie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowi m.in. informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, w tym o ich organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i c ustawy). Nadmienić też trzeba, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej może być objęte pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro T. H. wystąpił o podanie liczby określonych stanowisk w organie oraz domagał się wskazania przypisanych do tych stanowisk kompetencji, to należy przyjąć, że żądane informacje stanowią informację publiczną. Dotychczasowe ustalenia pozwoliły Sądowi na przejście do oceny zasadności skargi. W rozpoznawanej sprawie przypomnienia wymaga, że w piśmie z dnia 15 kwietnia 2018 r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek z dnia 9 kwietnia 2018 r., wskazując siedem stanowisk, na których zatrudnione są osoby pełniące funkcje publiczne, a także określając zadania, jakie realizowane są na tych stanowiskach. Natomiast skarżący zarzucił Dyrektorowi PUP w Nysie bezczynność z uwagi na nierozpoznanie w pełnym zakresie jego wniosku. Uważa, że liczba stanowisk, na których zatrudnione są osoby pełniące funkcje publiczne jest w rzeczywistości większa niż podał organ, gdyż ten dokonał błędnej wykładni pojęcia "pełnienie funkcji publicznej". W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, organ powinien wydać decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w stosunku do pozostałych stanowisk, czyli wadliwie pominiętych w odpowiedzi organu. W ocenie Sądu, stanowisko prezentowane przez skarżącego jest błędne. W przedstawionych okolicznościach sprawy uznać bowiem należy, że żądanych informacji organ udzielił skarżącemu w piśmie z dnia 15 kwietnia 2018 r., a to oznacza, że dokonał on udostępnienia informacji w terminie ustawowym, nie pozostając tym samym w bezczynności. Zauważyć trzeba, że skarżący nie wskazał, że chodzi mu o podanie konkretnych stanowisk, na których zatrudnieni w Urzędzie pracownicy, jego zdaniem, pełnią funkcje publiczne. Ogólnie zażądał podania ilości takich stanowisk, więc organ - wskazując na siedem stanowisk - dokonał własnej oceny, czy osoby na danym stanowisku pełnią taką funkcje, czy też nie. W dacie realizacji wniosku z dnia 9 kwietnia 2018 r. Dyrektor PUP w Nysie odniósł się zatem w całości do jego treści, nie pominął jakiegoś żądania, a więc udzielił informacji publicznej w zgłoszonym zakresie. Natomiast oceny tej nie może zmienić to, że skarżący jest obecnie niezadowolony z udzielonej odpowiedzi i uznaje ją za niepełną. W opisanym stanie faktycznym, wbrew sugestiom skarżącego, organ nie "zawęził zakresu wniosku", nie dopuścił się bezczynności i nie było też podstaw prawnych do wydania decyzji odmownej co do części przedmiotowego wniosku. Trafnie wywodził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 638/11, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ milczy wobec wniosku o udzielenie takiej informacji, a nie, gdy rozpozna wniosek w sposób niezadowalający wnioskodawcę. Chodzi tu bowiem o niezajęcie jakiegokolwiek stanowiska w sprawie (wyrok dostępny na ww. stronie internetowej). Podkreślić też trzeba, że to na podmiocie wnoszącym o udostępnienie informacji publicznej spoczywa obowiązek sformułowania wniosku na tyle precyzyjnie, aby organ mógł go rozpoznać w pełnym, oczekiwanym przez wnioskodawcę zakresie. W tym miejscu dodać można, że brak jest przeszkód dla ponownego złożenia wniosku o udostępnienie informacji, sformułowanego tym razem w sposób umożliwiający jego jednoznaczne odczytanie. Jak wskazano wyżej, w niniejszym postępowaniu, dotyczącym bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej, Sąd zobowiązany był do zbadania, czy w wyniku realizacji zgłoszonego żądania organ podjął w wymaganym terminie czynność lub akt. Natomiast poza kompetencją Sądu pozostawała merytoryczna ocena prawidłowości odpowiedzi, jakiej organ udzielił na wniosek skarżącego. Dlatego Sąd nie badał skargi pod kątem zasadności wywodów co do sposobu rozumienia pojęcia "pełnienie funkcji publicznych". Zauważyć również przyjdzie, że powołane w skardze orzeczenia sądów administracyjnych mające przemawiać za słusznością stanowiska o pozostawaniu Dyrektora PUP w Nysie w bezczynności, dotyczyły odmiennych stanów faktycznych i już choćby z tej przyczyny nie jest możliwe odniesienie ich do niniejszej sprawy. W tym stanie rzeczy, wobec ustalenia, że skarżony organ nie pozostawał bezczynny, ponieważ w ustawowym terminie udostępnił T. H. informacje publiczne objęte wnioskiem, należało oddalić skargę, na podstawie art. 151 P.p.s.a.