II SAB/Op 6/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. A. na bezczynność Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Opolu w przedmiocie wydania orzeczenia o niepełnosprawności postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 28 stycznia 2008 r. D. A. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Opolu z wnioskiem o spowodowanie wydania, w trybie ustawy o pomocy społecznej, przez Powiatowy Zespół ds. Orzecznictwa o Stopniu Niepełnosprawności w Opolu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, rozpisanego na rodzaje niepełnosprawności z zakresu narządu ruchu, słuchu i wzroku, dla celów socjalnych. Skarżący wskazał, że pomimo złożenia wniosku w tej sprawie i przedłożenia wyroków Sądu Okręgowego w Opolu wraz z zaświadczeniem lekarskim rozpisującego niepełnosprawności Powiatowy Zespół nie podjął działań zmierzających do załatwienia jego żądania. Postanowieniem z dnia [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Opolu przekazał sprawę do rozpoznania Prezydentowi Miasta Opola. W następstwie złożonego przez D. A. zażalenia, rozstrzygnięcie to zostało postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] uchylone. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że pismo D. A. nie stanowiło podania w rozumieniu przepisów prawa administracyjnego i jako takie nie spowodowało wszczęcia postępowania administracyjnego, które powinno być zakończone wydaniem decyzji. Z tego względu nie było podstaw do stosowania przepisu art. 65 § 1 K.p.a. i przekazywania podania do organu właściwego. W opinii organu, pismo wnioskodawcy należało potraktować nie jako podanie wszczynające postępowanie lecz jako prośbę o interwencję w Powiatowym Zespole ds. Orzecznictwa o Stopniu Niepełnosprawności w Opolu. SKO wyjaśniło nadto, że w przypadku wątpliwości co do treści żądania, organ powinien wyjaśnić to ze stroną. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Opolu pismem z dnia 16 grudnia 2008 r. zwrócił się z prośbą do D. A. o osobiste zgłoszenie się w Ośrodku, celem wyjaśnienia, podjęcia jakich działań wnioskodawca oczekuje od Ośrodka. Dyrektor wyjaśnił nadto, że z informacji uzyskanej od Powiatowego Zespołu ds. Orzecznictwa o Stopniu Niepełnosprawności wynika, że wnioskodawca był wielokrotnie powiadamiany, że jego wniosek nie został rozpatrzony z uwagi na nieuzupełnienie koniecznej dokumentacji. Uzyskane natomiast przez D. A. orzeczenie sądu stwierdzające jego całkowitą niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji na stałe, jest tożsame w skutkach z orzeczeniem Powiatowego Zespołu o znacznym stopniu niepełnosprawności i uprawnia wnioskodawcę do korzystania ze wszelkich ulg i uprawnień z tym związanych. W dniu 4 lutego 2009 r. D. A. wniósł do tutejszego Sądu "skargę na czynności (...) MOPR, za niewykonanie postanowienia" SKO z dnia [...] Odwołując się do treści pisma Dyrektora MOPS w Opolu z dnia 16 grudnia 2008 r. zwrócił uwagę, że wynikają z niego "braki w znajomości" przepisów prawa. Skarżący zauważył, że w związku z posiadanym orzeczeniem o jego trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji, wykluczonym jest w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej, wzywanie go do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu i ponownego wyjaśniania treści żądania. W ocenie skarżącego organ powinien w tym zakresie skorzystać z możliwości przeprowadzenia wywiadu w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o pomoc społeczną, a ponadto organ sam powinien zwrócić się do odpowiednich instytucji i organów o udostępnienie dokumentów potwierdzających stan faktyczny przedstawiony przez podopiecznego Ośrodka. Zdaniem skarżącego jego rola, jako strony postępowania, zakończyła się w momencie złożenia wniosku o rozpisanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na rodzaje niepełnosprawności. W dalszej części skargi, D. A. podniósł, że nieprawidłowości w załatwieniu jego sprawy leżą także po stronie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Opolu. Reasumując swoje wywody skarżący podał, że pismo, które wniósł jest w istocie skargą na MOPR w Opolu, za niewykonanie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], jak również skargą na Powiatowy Zespół ds. Orzecznictwa o Stopniu Niepełnosprawności, "za niewydajnie dotychczas zgodnie z ustawą o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych rozpisanego na rodzaje niepełnosprawności orzeczenia". W odpowiedzi na skargę, doręczonej wraz ze skargą i aktami sprawy, przez Prezydenta Miasta Opola, organ ten wniósł o jej odrzucenie, bądź ewentualnie o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko odnośnie odrzucenia skargi, organ podniósł, że skarżący nie wykazał, aby przed wniesieniem skargi złożył zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta Opola, do organu wyższego stopnia, to jest do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, a zatem stosownie do treści art. 52 ust. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie wyczerpał środków zaskarżenia do sądu administracyjnego, a zatem jego skarga winna być odrzucona. Z ostrożności procesowej Prezydent Miasta Opola wnosząc o oddalenie skargi podał natomiast, że jest ona niezasadna. Uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie, organ przedstawił następujący stan faktyczny. W wykonaniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], Powiatowy Ośrodek Pomocy Rodzinie w Opolu, pismem z dnia 24 lipca 2008 r., nr [...] wystąpił do Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Opolu o podjęcie stosownych działań, w sprawie dotyczącej wniosku D. A., o wydanie orzeczenia rozpisanego na rodzaje niepełnosprawności z zakresu narządu ruchu, słuchu i wzroku. W uzasadnieniu MOPR w Opolu podniósł, że skarżący do wniosku złożonego w 2001 r. dołączył prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w Opolu z [...], sygn. akt [...]. Sprawa wniosku z dnia 20 lipca 2001 r. była już przedmiotem skargi D. A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu i została odrzucona, postanowieniem z dnia 10 lipca 2006 r. z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia (sygn. akt II SAB/Op 27/05). Następnie, pismami z dnia 6 października 2008 r., nr [...] i z dnia 18 grudnia 2009 r. Prezydent Miasta Opola poinformował skarżącego o konieczności złożenia wniosku na stosownym formularzu oraz przedłożenia odpowiednich dokumentów i przeprowadzenia badania. Skarżący nie zastosował się do tych wezwań, co w ocenie Prezydenta Miasta Opola nie pozwala rozpocząć właściwego postępowania w sprawie. W wykonaniu zarządzenia z dnia 19 marca 2009 r., odpis skargi został doręczony Powiatowemu Zespołowi d/s Orzekania o Niepełnosprawności w Opolu, celem udzielenia odpowiedzi na skargę. W piśmie procesowym z dnia 27 marca 2009 r. pełnomocnik Prezydenta Miasta Opola, radca prawny J. R. - O., podniosła, że w świetle art. 25 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Miejski Zespół d/s Orzekania o Niepełnosprawności w Opolu, nie może być stroną przed sądem administracyjnym, albowiem nie posiada zdolności sądowej. Zgodnie z obowiązującym Regulaminem organizacyjnym Urzędu Miasta Opola w/w Zespół wchodzi w skład Urzędu Miasta Opola jako wydział, czyli nie jest samorządową jednostką organizacyjną. Zdolność sądową w sprawie posiada zatem Gmina Opole, reprezentowana przez organ jakim jest Prezydent Miasta Opola, który udzielił już odpowiedzi w sprawie, pismem z dnia 26 lutego 2009 r. Wezwaniem z dnia 20 marca 2009 r. Sąd zwrócił się do D. A. o wykazanie, że przed wniesieniem skargi do Sądu złożył on do zażalenie do Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności. W odpowiedzi z dnia 8 kwietnia 2009 r. skarżący oświadczył, że nie składał zażalenia na bezczynność organu w trybie art. 37 § 1 K.p.a., albowiem pismo Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności informujące o pozostawieniu jego wniosku bez rozpatrzenia było niezrozumiałe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Na wstępie koniecznym jest wyjaśnienie, że przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga na bezczynność Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności w Opolu, aczkolwiek skarżący używa sformułowania "czynności". Z treści skargi wynika bowiem, że skarżący twierdzi, iż organ nie zajął oczekiwanego przez niego stanowiska, a w szczególności nie wydał odpowiedniego orzeczenia o niepełnosprawności. Uprawnienia Sądu określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Na podstawie art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje, akty, czynności w nim wymienione. Ponadto zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach bezczynności. Stosownie do treści art. 32 P.p.s.a., stronami w postępowaniu sądowoadministracyjnym są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Zważyć trzeba, że w P.p.s.a. nie zdefiniowano pojęcia organu. W obowiązującej do końca 2003 r. regulacji prawnej - ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) w art. 41, podobnie jak w komentowanym przepisie, była również mowa o organie, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi, bez bliższego charakteryzowania tego podmiotu, jako o stronie przeciwnej w stosunku do skarżącego w postępowaniu przed sądem. Jednak w art. 20 ust. 2 ustawy o NSA wprowadzono definicję organu administracji publicznej na użytek tej ustawy. Zgodnie z tą definicją do tej kategorii podmiotów były zaliczane naczelne i centralne organy administracji państwowej, terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz inne organy w zakresie, w jakim zostały powołane z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej. Brak w obecnej regulacji takiej definicji spowodował, że w piśmiennictwie opowiedziano się za przyjęciem kryterium przedmiotowego do wyznaczenia zakresu podmiotowego organu (zob. w tej sprawie B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 381). Organem w rozumieniu nowej ustawy jest każdy podmiot wykonujący administrację publiczną, a więc nie tylko organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego, ale także inny organ państwowy, jednostka organizacyjna czy osoba fizyczna, powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumienia do wydawania aktów i podejmowania czynności, o których mowa w art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. Podstawowym zadaniem sądów administracyjnych stosownie do art. 184 Konstytucji i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) jest bowiem kontrola działalności administracji publicznej. Dlatego też podmioty, które tę działalność prowadzą w formach prawnych, określonych art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., mieszczą się w pojęciu organu w rozumieniu komentowanej ustawy (por. "Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz"., T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska, "Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis", Warszawa 2005, s. 183). Przedmiotem niniejszej skargi stanowi bezczynność Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności w Opolu. Zespół ten, jak wynika z Regulaminu organizacyjnego Urzędu Miasta Opola, stanowiącego załącznik do zarządzenia Prezydenta Miasta Opola z dnia 1 sierpnia 2006 r., nr OR.I-0152-94/06 występuje w strukturze urzędu jako jego odrębny wydział, zajmujący się realizacją zadań wynikających z ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (§ 35 ust. 2 Regulaminu). Zespół ten zatem, wykonuje w imieniu Prezydenta Miasta działania, mające na celu realizację określonych zadań, powierzonych przez ustawodawcę, nie stanowiąc odrębnej jednostki organizacyjnej. Tym samym nie posiada on własnej zdolności sądowej w rozumieniu art. 25 § 1-4 P.p.s.a. W takim wypadku skarga jest niedopuszczalna. Dodatkowo stwierdzić należało, że pismo skarżącego zostało zakwalifikowane także jako skarga na bezczynność Prezydenta Miasta Opola, czyli organu w strukturach którego mieści się Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Opolu, i sprawa ta stanowi przedmiot oddzielnego rozpoznania tut. Sądu pod sygn. akt II SAB/Op 8/09. Ponadto, z treści pisma skarżącego wynika, że stanowi ono skargę na niewykonanie opisanego na wstępie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], ale w istocie z uwagi na treść tego postanowienia, skargę w tym zakresie należało zakwalifikować jako skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Opola, a to jak już wspomniano wyżej stanowi przedmiot oddzielnego rozpoznania w sprawie II SAB/Op 8/09. Mając powyższe na uwadze, bez względu na to, że dodatkowo skarżący nie wyczerpał wymaganego przepisami trybu wniesienia zażalenia przed wystąpieniem ze skargą na bezczynność wskazanego przez siebie organu, z uwagi na niedopuszczalność skargi, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu orzekł jak na wstępie.