II SAB/Op 6/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2017 r. sprawy ze skargi B. C. na bezczynność Prezydenta Miasta Opola w przedmiocie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdu oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez B. C. – reprezentowanego przez radcę prawnego A. W., dalej zwanego też: "skarżący", jest bezczynność Prezydenta Miasta Opola w sprawie o ustalenie kosztów usunięcia i przechowania pojazdu marki Fiat [...], nr rejestracyjny [...]. W rozpoznawanej sprawie ustalono następujący stan faktyczny: Zarządzeniem z dnia 7 lutego 2007 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 130a ust. 5a, 5c i 5e ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.), a następnie także zarządzeniem z dnia 26 stycznia 2010 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola wyznaczył skarżącego, prowadzącego działalność pod nazwą Z.U.H. "A", jako jednostkę do usuwania pojazdów z drogi i prowadzenia parkingu strzeżonego, na okres kolejnych 3 lat. W dniu 3 marca 2009 r. skarżący przyjął do wykonania wydaną przez funkcjonariusza Policji dyspozycję nr [...], dotyczącą usunięcia z drogi i dostarczenia na prowadzony przez niego parking opisanego na wstępie pojazdu. Pismem z dnia 9 września 2010 r., powołując się na art. 11 ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r., nr 152, poz. 1018) skarżący zawiadomił Prezydenta Miasta Opola o dokonaniu w dniu 9 września 2009 r. usunięcia pojazdu z drogi oraz o tym, że pomimo upływu 6-miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym pojazd nie został odebrany przez właściciela z parkingu strzeżonego. Powołując się na § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów, osobnym pismem z dnia 14 września 2010 r. skarżący zawiadomił o dokonanym usunięciu pojazdu z drogi także Komendanta Miejskiego Policji w [...] Następnie, pismem z dnia 5 października 2016 r. skarżący zaskarżył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu bezczynność Prezydenta Miasta Opola w rozpoznaniu sprawy dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa opisanego wyżej pojazdu, co skutkuje pozbawieniem go prawa żądania wypłaty wynagrodzenia za jego holowanie i przechowywanie. Wskazując na art. 37 § 2 K.p.a. wniósł o stwierdzenie, że załatwienie sprawy nie nastąpiło w terminie oraz o wyznaczenie terminu do załatwienia sprawy. Ustosunkowując się do zarzutu bezczynności, w piśmie z dnia 8 listopada 2016 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, Prezydent Miasta Opola wskazał okoliczności uniemożliwiające mu wystąpienie do sądu z wnioskiem o przejęcie pojazdu na własność przez Miasto Opole. Wyjaśnił w tym zakresie, że po zapoznaniu się ze sprawą i przekazaną przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] dokumentacją, w postaci dyspozycji usunięcia pojazdu i powiadomienia o tym jego właściciela, podjął działania, w wyniku których ustalił, że pojazd ma innego właściciela niż wynika to z zawiadomienia Policji. Organ stwierdził, że z tego powodu nie może wystąpić do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, ustosunkowując się do zażalenia w formie pisma informacyjnego, wyjaśniło w piśmie z dnia 7 grudnia 2016 r., że bezczynność organu, o której mowa w art. 37 § 1 K.p.a., dotyczy zakresu przedmiotowego Kodeksu postępowania administracyjnego uregulowanego w art. 1 tej ustawy, w szczególności należących do właściwości tego organu spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Tymczasem wskazana sprawa dotyczy przepadku pojazdu na rzecz Miasta Opole i nie stanowi sprawy administracyjnej w rozumieniu wskazanego przepisu. W ocenie Kolegium zażalenie dotyczy czynności podejmowanych w przedmiocie usuwania pojazdów w trybie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), zwanej dalej "Prawem o ruchu drogowym", w stosunku do których nie mają zastosowania przepisy procedury administracyjnej, a więc także art. 37 § 1 K.p.a. i z tego też względu nie podlega ono merytorycznemu rozpatrzeniu. W dniu 5 stycznia 2017 r., za pośrednictwem organu, skarżący wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Opola w sprawie rozpoczętej dyspozycją usunięcia pojazdu z dnia z dnia 3 marca 2009 r., która to sprawa do dnia wniesienia skargi nie została zakończona decyzją ustalającą koszty usunięcia i przechowywania pojazdu. W skardze tej zarzucił organowi naruszenie: - art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a także z art. 17 europejskiego kodeksu dobrej administracji przyjętego przez Parlament Europejski 6 września 2001 r., przez niezałatwienie sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie od jej zapoczątkowania dyspozycją usunięcia pojazdu; - art. 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 130a Prawa o ruchu drogowym (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu) przez uznanie, że sprawa skarżącego nie jest sprawą administracyjną w sytuacji, gdy stosunek administracyjnoprawny został zapoczątkowany wspomnianą dyspozycją; - art. 12 § 1 i art. 35 § 1 K.p.a. przez niezałatwienie sprawy do dnia wniesienia skargi bez zbędnej zwłoki; - art. 36 § 1 i § 2 K.p.a. przez niewyznaczenie terminu załatwienia sprawy; - art. 37 § 1 K.p.a. przez uznanie, że skarżącemu nie służy zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy; - art. 37 § 2 K.p.a. przez niewydanie postanowienia przez organ drugiej instancji w sprawie zażalenia na bezczynność; - art. 130a ust. 1, 4, 5a,5b, 5c, 5d, 5e, 6,10 Prawa o ruchu drogowym sprzed nowelizacji ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 152, poz. 1018), zwanej dalej "ustawą nowelizującą", oraz art. 1 pkt 10, art. 9 do 16 ustawy nowelizującej i art. 130a ust. 10f Prawa o ruchu drogowym przez uznanie, że stosunek prawny łączący stronę i organ administracyjny nie jest stosunkiem administracyjnoprawnym. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniósł o: - stwierdzenie bezczynności Prezydenta Miasta Opola z rażącym naruszeniem prawa, - zobowiązanie organu do wydania, w terminie 6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się wyroku, decyzji w sprawie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdu; - wymierzenie Prezydentowi Miasta Opola grzywny w kwocie 38.997,80 zł, tj. w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; - przyznanie od Prezydenta Miasta Opola na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 19.498,90 zł, tj. w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.; - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych; - przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów. Uzasadniając skargę skarżący zaznaczył, że problematyka dotycząca usuwania pojazdów z drogi została uregulowana w przepisach art. 50a oraz art. 130a Prawa o ruchu drogowym. Wskazując na zmiany w przepisach prawa, jakie dokonane zostały w zakresie regulacji art. 130a tej ustawy i powołując się na poglądy orzecznictwa dotyczące stosowania tych regulacji, wywodził, że powiat jest obowiązany do pokrywania kosztów przechowania pojazdów, co do których przed dniem 4 września 2010 r. nie wszczęto lub nie zakończono postępowań w sprawie przejęcia pojazdu na własność Skarbu Państwa, a których przepadek zgodnie z art. 11 ustawy nowelizującej orzeka się obecnie na rzecz powiatu. Skarżący jest tym samym stroną postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim konieczne jest ustalenie kosztów i wynagrodzenia za usunięcie z drogi pojazdu, zgodnie z dyspozycją oraz za jego przechowywanie do dnia wniesienia skargi. Stosunek łączący przedsiębiorcę prowadzącego parking z organami administracji publicznej ma, w jego ocenie, charakter stosunku administracyjnoprawnego. Aby ustalić wszystkie koszty, a co najmniej koszty skarżącego, koniecznym było podjęcie odpowiednich czynności, aby zakończyć okres przechowywania pojazdu na parkingu skarżącego. Bezczynność organu i niewydanie decyzji o ustaleniu kosztów oraz przejęcia własności pojazdu, który zalega u skarżącego od ponad 7 lat, jest oczywistą bezczynnością w rozumieniu art. 37 K.p.a. Uzasadniając żądanie zasądzenia na jego rzecz sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości, skarżący wskazał, że koszty przechowywania wynoszą 10 zł na dobę (wg uchwały Rady Miasta Opola z dnia 22 marca 2007 r., nr IX/82/07, ustalającej koszty parkowania pojazdów na 10 zł + VAT), co mnożąc przez liczbę dni 2858, daje kwotę 35.153,40 zł. W kolejnych, corocznych uchwałach koszty te były wprawdzie podnoszone, jednak - jak wskazał skarżący - dla ułatwienia wyliczenia przyjął on stawkę obowiązującą w dacie wydania przez Policję dyspozycji usunięcia pojazdu. Zaznaczył, że bezczynność organu pozbawia go prawa do wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu, a pojazd nadal zalega na jego parkingu. Dlatego grzywna winna być nałożona na organ, z uwagi na jego rażącą bezczynność, w kwocie 19.498,90 zł, tj. w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Opola wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wprawdzie dopiero od dnia wejścia życie przepisu art. 130a ust. 5f na mocy ustawy nowelizującej, starosta został zobowiązany do realizacji zadań związanych w usuwaniem i przechowywaniem pojazdów na podstawie umów cywilnoprawnych, ale w sprawie nie występują przesłanki do stosowania przepisów K.p.a. Wyjaśnił, że sprawa z wniosku skarżącego nie jest sprawą administracyjną ponieważ nie dotyczy zakresu przedmiotowego K.p.a. Organ nie był zobowiązany przez ustawodawcę do wydania jakiegokolwiek aktu (w tym decyzji) w zakresie zwrotu kosztów usunięcia pojazdu i zapłaty wynagrodzenia za jego przechowywanie w stosunku do skarżącego, a poza tym skarżący nigdy nie wystąpił do organu o zwrot tych kosztów i zapłatę wynagrodzenia. Dalej organ wskazał, że wyznaczony przez starostę do usuwania i przechowywania pojazdów podmiot, w razie sporu o wynagrodzenie za przechowanie i usunięcie pojazdu, może wystąpić na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do naczelnika właściwego urzędu skarbowego o przyznanie wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu. Prezydent Miasta Opola nigdy nie był organem egzekucyjnym w sprawie. Właściwym organem do załatwienia sprawy i zapłaty wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu był starosta, ale koszty powyższe powinien ponieść Skarb Państwa i powinny być one przyznane i wypłacone przez naczelnika urzędu skarbowego. Wynika to z art. 13 ustawy nowelizującej, w której ustawodawca nie określił jednak kto i na jakiej podstawie ma zapłacić koszty usunięcia pojazdu z drogi poza przypadkiem określonym w tym przepisie. Podnosząc dalej, że postępowanie w sprawie zwrotu wydatków i zapłaty wynagrodzenia nie było w ogóle wszczęte, wskazał, że skarżący nie wniósł żądania przyznania mu określonej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu wydatków poniesionych w związku z przechowywaniem konkretnego pojazdu, którego dotyczy niniejsze postępowanie. Jeżeli nie było wniosku strony obejmującego żądanie przyznania zwrotu określonej kwoty koniecznych wydatków, brak byłoby podstawy prawnej dla orzekania w tym zakresie przez organ, albowiem orzekanie w tego rodzaju sprawach odbywa się wyłącznie na wniosek strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z póź. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) zwanej: "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1- 4 P.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Sąd bada natomiast także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Podkreślić należy, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. W sprawie ze skargi na bezczynność Sąd nie jest jednak władny rozstrzygać o sposobie załatwienia sprawy. Rolą Sądu jest natomiast ustalenie istnienia po stronie organu obowiązku podjęcia w sprawie rozstrzygnięcia i ocena, czy pozostawał w tym zakresie w bezczynności. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 zwanej P.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 149 § 1b P.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W przypadku natomiast bezzasadności skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzeka o jej oddaleniu. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na bezczynność Prezydenta Miasta Opola w sprawie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania spornego pojazdu. Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego, pojazd ten został usunięty z drogi przez skarżącego na podstawie dyspozycji z dnia 9 marca 2009 r., w trybie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym – w jego ówczesnym brzmieniu. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalności skargi Sąd uznał, że taka skarga mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego. Zgłoszone przez skarżącego żądanie zwrotu kosztów usunięcia i przechowania pojazdu związane jest bowiem ze stosunkiem administracyjnoprawnym jaki łączył skarżącego - jako jednostkę wyznaczoną do usuwania i przechowywania pojazdów na podstawie zarządzeń Prezydenta Miasta Opola z dnia 7 lutego 2007 r. i z dnia 26 stycznia 2010 r. - z tym organem. Dalej stwierdzić trzeba, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie poprzedzone zostało złożeniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a., co należało uznać za wyczerpanie trybu zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. Bez znaczenia jest przy tym prawidłowość zajętego przez Kolegium stanowiska, a co za tym idzie pozbawione znaczenia prawnego są zarzuty skargi dotyczące sposobu załatwienia zażalenia wniesionego do tego organu. W ocenie Sądu, bezczynność organu w zakresie żądania skarżącego dotyczącego wypłaty wynagrodzenia za usunięcie i przechowanie pojazdu, zakwestionowana została skutecznie w piśmie z dnia 5 października 2016 r., gdyż jak wynika z jego treści, zostało ono złożone w trybie art. 37 § 1 K.p.a. Nie można przy tym zgodzić się z poglądem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu wyrażonym w piśmie z dnia 7 grudnia 2016 r. - stanowiącym odpowiedź na zażalenie skarżącego, że kwestionowana przez skarżącego bezczynność odnosiła się tylko do sprawy dotyczącej przepadku pojazdu. Skarżący wyraźnie bowiem wskazał, że na skutek bezczynności Prezydenta Miasta Opola pozbawiony został prawa do żądania wypłaty wynagrodzenia za holowanie i przechowanie pojazdu. Jakkolwiek zatem nie wskazał on wprost, że wnosi zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy o ustalenie kosztów usunięcia i przechowania pojazdu, to jednak wobec wskazania na brak realizacji przysługującego mu co do tych kosztów prawa, należało uznać, że zażalenie dotyczyło także bezczynności w przedmiocie orzeczenia o kosztach usunięcia i przechowania pojazdu. Niewątpliwie bowiem skarżący wskazał na brak realizacji prawa przysługującego mu w tym zakresie. Tym samym skarga - jako dopuszczalna - mogła podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Należy jednak zauważyć, że wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. jest jedynie warunkiem formalnym rozpoznania skargi przez sąd. Niezależnie bowiem od oceny organu wyższego stopnia stronie zostaje otwarta droga do zaskarżenia bezczynności do sądu administracyjnego. Strona nie jest przy tym związana żadnymi terminami takiego zaskarżenia. W świetle powyższego należało dokonać merytorycznej oceny zasadności skargi. Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że skarga jest bezzasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. O ile bowiem istnieją podstawy prawne do podjęcia przez Prezydenta Miasta Opola rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdu, to w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały podstawy faktyczne do wszczęcia i prowadzenia postępowania w tym przedmiocie. Wskazać należy, że postępowanie takie może być wszczęte i prowadzone jedynie na wniosek podmiotu uprawnionego do przedmiotowych kosztów. Z akt sprawy wynika, że skarżący takiego wniosku nie złożył, co skutkowało brakiem wszczęcia postępowania i brakiem powstania po stronie Prezydenta Miasta Opola obowiązku konkretyzacji uprawnienia skarżącego przez wydanie stosowanego aktu w przedmiocie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdu. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia bezczynności organu. Uzasadniając powyższe stanowisko w pierwszej kolejności dostrzec należy, że skarżący usunął pojazd z drogi i następnie przechowywał go, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, jako jednostka wyznaczona na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta Opola z dnia 7 lutego 2007 r. Usunięcie pojazdu nastąpiło w związku z dyspozycją wydaną na podstawie art. 130a ust. 4 Prawa o ruchu drogowym. Rozważając kwestię istnienia po stronie Prezydenta Miasta Opola (jako działającego w granicach kompetencji starosty miasta na prawach powiatu) obowiązku do rozpoznania sprawy ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdu, a także związaną z tym kwestię administracyjnego charakteru stosunku prawnego nawiązanego w tym zakresie, zauważyć należy, że regulacja art. 130a ustawy dotycząca zasad postępowania z pojazdami usuniętymi z drogi uległa istotnym zmianom na mocy ustawy nowelizującej. W związku z tym zmianami powstały też wątpliwości dotyczące rozstrzygania w trybie administracyjnym o kosztach związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdów. Wskazać przyjdzie, że w okresie przed wejściem w życie ustawy nowelizującej przepis art. 130a ust. 10 ustawy stanowił, że pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub 2 i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się i przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy. Przepis ten został wyeliminowany z systemu prawnego na skutek wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt P 4/06, orzekającego o niezgodności tej regulacji – w zakresie, w jakim przepis ten dopuszczał utratę prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu – z art. 46, art. 21 ust 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W następstwie tego wyroku została uchwalona ustawa nowelizująca, na mocy której dokonano dalszych zmian w treści art. 130a ustawy. Co do zasady ustawa ta weszła w życie w dniu 4 września 2010 r., a jedynie część przepisów weszła w życie w dniu 21 sierpnia 2011 r. Na jej podstawie zmianą objęto art. 130a ust. 10 ustawy w ten sposób, że orzeczenie o przepadku pojazdu od dnia 4 września 2010 r. przekazano do właściwości sądu powszechnego, zastrzegając, iż następuje ono na rzecz powiatu, a nie – jako dotychczas – na rzecz Skarbu Państwa. Jako organ właściwy do wystąpienia do sądu z wnioskiem o wydanie orzeczenia o przepadku własności pojazdu wskazano starostę, ustalając, że ten w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Dla wprowadzenia zmian w zakresie regulacji art. 130a ust. 10 ustawy ustalono przy tym w art. 11, art. 12 i art. 13 ustawy nowelizującej określone rozwiązania, mające służyć wyeliminowaniu problemów intertemporalnych związanych z tą zmianą. Nadto w tej samej dacie weszły w życie dodane do art. 130a ustępy 10a - 10l, stanowiące między innymi, że jednostka prowadząca parking strzeżony, w przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu w terminie określonym w ust. 10, powiadamia o tym fakcie właściwego miejscowo starostę oraz podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu nie później niż trzeciego dnia od dnia upływu tego terminu oraz, że koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i, a decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta (ust.10h). Natomiast z dniem 21 sierpnia 2011 r., na mocy ustawy nowelizującej, uchylone zostały między innymi przepisy art. 130a ust. 5a, 5b, 5d i 5e ustawy, upoważniające starostę do władczego wyznaczania jednostki organizacyjnej upoważnionej do usuwania pojazdów z drogi oraz prowadzenia parkingu strzeżonego, na którym pojazdy te są przechowywane i ustalające kryteria, jakimi winien się przy tym wyznaczaniu starosta kierować. W to miejsce wprowadzono ustęp 5f, zgodnie z którym usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1 lub 2, należy do zadań własnych powiatu, a starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Dokonując oceny charakteru stosunków prawnych, które powstają w następstwie usunięcia pojazdu z drogi w trybie przewidzianym w art. 130a ust. 4 ustawy i umieszczenia go na parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie, względnie usunięcia go z parkingu w przypadku orzeczenia przepadku w świetle przytoczonych wyżej regulacji oraz ich zmian, dostrzec należy, że w niniejszej sprawie skarżący dokonał usunięcia pojazdu jako jednostka wyznaczona na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta Opola z dnia 7 lutego 2007 r. Na dzień wydania tego zarządzenia, tryb wyłaniania jednostki wykonującej przedmiotowe zadania określały przepisy art. 130a ust. 5a–5e Prawa o ruchu drogowym. Procedura ta, co należy zauważyć, różniła się w sposób istotny od tej, jaka obowiązuje obecnie i znajduje swoje umocowanie w art. 130a ust. 5f ustawy. Stosowanie art. 130a ust. 5f ustawy w praktyce prowadzi bowiem do zawierania umowy cywilnoprawnej pomiędzy starostą i przedsiębiorcą w trybie zamówień publicznych. Skarżący dokonał jednak usunięcia pojazdu z drogi w ramach stosunku administracyjnego, który powstał na skutek władczych działań organów administracji wykonywanych przy pomocy podmiotów spoza administracji publicznej, którymi były jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów, a nie jak obecnie ma to miejsce w ramach stosunku cywilnego. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że skoro usuwanie pojazdów z drogi i ich przechowywanie jest zadaniem wykonywanym przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym, oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków. Istota tego stosunku wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym. Należy też zwrócić uwagę na art. 9 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym podmioty usuwające pojazdy oraz podmioty prowadzące parkingi strzeżone wyznaczone na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej realizowały swoje zadania przez okres, na jaki zostały do tego wyznaczone, zaś w przypadku gdy okres, na jaki podmiot został wyznaczony, upływał przed terminem 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy, starosta mógł wyznaczyć jednostkę usuwającą pojazdy oraz jednostkę prowadzącą parking strzeżony, na podstawie przepisów dotychczasowych, na czas określony, nie dłuższy niż do 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Przytoczona regulacja uwzględniała zatem zasadniczą zmianę trybu wyłaniania podmiotów usuwających pojazdy i prowadzących parkingi strzeżone, z władczego wyznaczenia na powierzenie w trybie przepisów o zamówieniach publicznych. Wprowadzone przez ustawodawcę w tym zakresie zmiany zasadniczo zmieniły charakter stosunku prawnego łączącego organ reprezentujący powiat i podmiot, któremu powierzono usuwanie pojazdów i prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2167/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Po 430/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 1261/15, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Niewątpliwie jednak odnoszą się one do stosunków prawnych nawiązanych na mocy nowych regulacji i nie mają wpływu na charakter tych, które powstały na podstawie przepisów prawa obowiązujących przed omawianą nowelizacją. Mając zatem na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że skarżącego, jako realizującego zadania jednostki wyznaczonej do usuwania pojazdów z dróg i prowadzącej parking, na podstawie obowiązującego zarządzenia, do czasu upływu okresu ustalonego tym zarządzeniem (stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej), łączył z Prezydentem Miasta Opola stosunek prawny o charakterze administracyjnym, oparty na założeniu, że skarżący miał otrzymywać wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na niego obowiązków. Przedstawiona konstrukcja stosunku administracyjnoprawnego powstałego, tak jak w niniejszej sprawie, na gruncie poprzedniego stanu prawnego skutkuje tym, że obecnie to starosta, czy też jak w niniejszej sprawie prezydent miasta na prawach powiatu, jest organem właściwym do załatwienia wniosku dotyczącego kosztów usunięcia i przechowania pojazdu, co do którego, w stanie prawnym sprzed omawianej nowelizacji nie doszło do przepadku na rzecz Skarbu Państwa. Kwestia właściwości starosty w tym zakresie była rozważana w orzecznictwie sądowym w sprawach dotyczących sporu kompetencyjnego pomiędzy naczelnikiem urzędu skarbowego, a prezydentem miasta na prawach powiatu. Wypowiadając się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że zgodnie z art. 130a ust. 10h ustawy koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Przepis ten został dodany przez ustawę nowelizującą, w której zamieszone zostały również przepisy międzyczasowe. W art. 13 tej ustawy zawarto rozstrzygnięcie o kosztach przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym w brzmieniu dotychczasowym. Rozstrzygając o tych kosztach ustawodawca ogólnie jednak wskazał tylko na Skarb Państwa, bez wskazania statio fisci. Jednocześnie też nie rozstrzygnięto w sposób odmienny, niż wskazany w znowelizowanym przepisie art. 130a ust. 10h ustawy, o organie orzekającym w tego rodzaju przypadkach. Dlatego przyjąć należy, że organem właściwym w sprawie zwrotu wydatków związanych z przechowywaniem pojazdu jest starosta (por. postanowienia NSA z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. akt I OW 95/12, z dnia 13 lipca 2012 r. sygn. akt I OW 94/12, z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OW 96/11, z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OW 72/11, z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. akt I OW 139/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt III SAB/Kr 45/16, zam. w CBOSA). Uwzględnić ponadto przyjdzie na gruncie niniejszej sprawy, że w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10 (zam. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż jakkolwiek, co do zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu, to jednak w sytuacji gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można pozbawić jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów. Powołując się na tę uchwałę, w wyroku z dnia 3 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 4/14 (także dostępnej w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał natomiast, że w poprzednim stanie prawnym ustawodawca nie dookreślił zarówno materialnoprawnych podstaw orzekania o kosztach związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, trybu orzekania o tych kosztach, jak też charakteru należności przysługującej z tego tytułu podmiotowi prowadzącemu parking. Wątpliwości w tym zakresie rozstrzygnięto jednak w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, stwierdzając, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. nr 110, poz. 968 z późn. zm.) w zw. z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 50, poz. 449). Stosownie do przedstawionych poglądów NSA przyjąć trzeba, że niewątpliwie należności z tytułu usunięcia pojazdu i jego przechowania podmiot, który pełnił zadania jednostki wyznaczonej do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu, może dochodzić w trybie administracyjnym. Należy też uznać, że świadczenie wykonywane przez podmiot, o którym mowa w art. 130a ust. 5a ustawy sprzed nowelizacji, ma charakter dozoru administracyjnego, do którego zastosowanie znajduje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 46, poz. 237 z późn. zm.). Rozporządzenie to zastąpiło obowiązujące wcześniej w tym przedmiocie rozporządzenie z dnia 23 kwietnia 2002 r. Na mocy obowiązującego rozporządzenia do ustalania kosztów dozoru pojazdu odpowiednie zastosowanie znajduje z kolei art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Uwzględniając treść art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dostrzec jednak trzeba, że przyznanie dozorcy zarówno zwrotu poniesionych wydatków, jak i wynagrodzenia za dozór, może się odbyć wyłącznie na jego żądanie. Oznacza to, że postępowanie w tym przedmiocie może być wszczęte jedynie na wniosek dozorcy i brak jest podstaw do jego prowadzenia z urzędu. Przyjąć też należy, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania zawierającego w sobie oświadczenie strony, wyrażające jej wolę uzyskania aktu konkretyzującego jej prawa w przedmiocie wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za sprawowany dozór, stanowi bezwzględną przesłankę decydującą o dopuszczalności prowadzenia postępowania w tym przedmiocie. Brak wniosku powoduje z kolei, że postępowanie nie zostaje wszczęte i brak jest podstaw do ustalenia po stronie organu obowiązku prowadzenia oraz zakończenia takiego postępowania wydaniem odpowiedniego aktu. Zauważyć można, że z woli ustawodawcy postępowanie prowadzone w ramach stosunków administracyjnych może być oparte na zasadzie skargowości lub oficjalności. Przyjmuje się też, że jeśli z normy prawa materialnego expressis verbis nie wynika, czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu, to gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia - postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, a gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku - postępowanie wszczynane jest z urzędu. Przepis art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji niewątpliwie dotyczy przyznania uprawnienia i wyraźnie stanowi o jego przyznaniu na żądanie dozorcy. Dlatego przyjąć należy, że postępowanie prowadzone na jego podstawie jest postępowaniem skargowym. Na dozorcy ciąży tym samym obowiązek sformułowania żądania wszczęcia postępowania, które określać będzie jego przedmiot i zakres. To strona decyduje o treści wniosku, którego zakres wiąże organ i skutecznie wszczyna postępowanie niezależnie od woli organu. Bez złożenia takiego wniosku organ nie może prowadzić postępowania w tym przedmiocie. Tym samym, w przypadku niezłożenia wniosku brak jest też podstaw do postawienia organowi zarzutu bezczynności w przedmiocie ustalenia kosztów dozoru pojazdu usuniętego z drogi na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z bezczynnością organu mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla jej stwierdzenia konieczne jest zatem istnienie sprawy administracyjnej, której załatwienie wymaga podjęcia przez organ właściwego aktu. Skoro natomiast postępowanie o ustalenie kosztów dozoru pojazdu, na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wszczynane jest na wniosek dozorcy, to do czasu złożenia takiego wniosku brak jest sprawy, w związku z którą po stronie organu istnieje obowiązek zakończenia jej wydaniem stosownego aktu. W tym przypadku organ nie może działać z urzędu i prowadzić postępowania bez wniosku strony. W niniejszej sprawie Sąd dostrzegł, że w aktach administracyjnych dotyczących usunięcia z drogi przedmiotowego pojazdu brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego chociażby pośrednio na wystąpienie przez skarżącego do organu z żądaniem ustalenia kosztów usunięcia i przechowania tego pojazdu. W szczególności żądanie takie nie wynika z zawiadomienia o usunięciu pojazdu, jakie skarżący skierował do Prezydenta Miasta Opola w dniu 9 września 2010 r. W piśmie tym skarżący nie wskazał na przedmiotowe koszty i z jego treści nie sposób wyprowadzić żądania wszczęcia postępowania w sprawie ich przyznania, czy nawet ustalenia. W aktach administracyjnych brak jest też jakiegokolwiek innego pisma wystosowanego do organu w tym przedmiocie. Także sam skarżący nie wskazał aby jakimkolwiek pismem wystąpił do organu z wnioskiem o przyznanie kosztów dozoru pojazdu. Mając to na uwadze, zdaniem Sądu, nie można przyjmować, że Prezydent Miasta Opola dopuścił się bezczynności w sprawie. Skoro bowiem postępowanie w tym przedmiocie może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, to brak złożenia przez skarżącego takiego wniosku skutkuje tym, że organ nie miał obowiązku prowadzenia postępowania w tego rodzaju sprawie i zakończenia go wydaniem stosownego aktu. Co więcej, podkreślić trzeba, że prowadzenie przez organ takiego postępowania z urzędu i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie byłoby sprzeczne z prawem. Reasumując Sąd uznał, że wobec braku złożenia przez skarżącego wniosku wyrażającego żądanie przyznania kosztów usunięcia i przechowania pojazdu, nie było podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, a przez to też brak było podstaw do rozważenia na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. wymierzenia organowi grzywny i przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę.