II SAB/Op 60/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie WSA Krzysztof Bogusz WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny we Wrocławiu na bezczynność Wojewody Opolskiego w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego postanawia 1) umorzyć postępowanie sądowe, 2) zasądzić od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącej Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny we Wrocławiu kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojskowa Agencja Mieszkaniowa Oddział Regionalny we Wrocławiu, reprezentowana przez Dyrektora Oddziału, powołując się na przepisy art. 63 związku z art. 64 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 r. Nr 31, poz. 206), wniosła bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Wojewody Opolskiego, polegającą na braku rozpatrzenia jej wniosku z dnia 25 lutego 2010 r., złożonego w trybie art. 26 § 1 ustawy i art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), o wszczęcie egzekucji administracyjnej wobec A., Z., R. i M. D. w celu wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, wynikającego z prawomocnej decyzji Dyrektora Agencji z dnia 12 września 2008 r., polegającego na opróżnieniu lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w [...] oraz przynależnych do niego pomieszczeń. Skarżąca Agencja domagała się zobowiązania organu do podjęcia czynności polegających na wszczęciu i przeprowadzeniu egzekucji zgodnie z treścią w/w wniosku oraz zwrotu kosztów postępowania, podnosząc, że pisemne upomnienia doręczono zobowiązanym w dniach 7 sierpnia 2009 r. oraz 20 października 2009 r., zaś pismem z dnia 24 listopada 2010 r., doręczonym w dniu 1 grudnia 2010 r., wezwała Wojewodę do niezwłocznego podjęcia stosownych działań mających doprowadzić do wykwaterowania zobowiązanych osób. Powyższa skarga, przesłana bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wpłynęła w dniu 9 maja 2011 r., na co wskazuje data prezentaty. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I tut. Sądu z dnia 9 maja 2011 r., skarga została w dniu 9 maja 2011 r. skierowana według właściwości do Wojewody Opolskiego celem nadania jej biegu i doręczono ją w dniu 11 maja 2011 r. w siedzibie organu, do rąk uprawnionego pracownika, co wynika ze stempla pocztowego na kopercie przesyłki oraz adnotacji zamieszczonych na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wnosił o odrzucenie skargi albo – alternatywnie – o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, organ wskazywał na brak wyczerpania trybu wezwania do usunięcia naruszenia prawa ustanowionego w art. 64 w zw. z art. 63 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Wywiódł, że na wezwanie o usunięcie naruszenia prawa, zawarte w piśmie skarżącej Agencji z dnia 22 listopada 2010 r. nie udzielono odpowiedzi, stąd wniesienie skargi do Sądu w dniu 9 maja 2011 r. nastąpiło z uchybieniem 60-dniowego terminu. Wojewoda wskazał ponadto, że złożone przez skarżącą w dniu 1 marca 2011 r. do organu wyższego stopnia pismo z dnia 18 lutego 2011 r., zatytułowane "Skarga na bezczynność Wojewody Opolskiego", nie spełnia warunku powyższego wezwania, gdyż stanowiło zażalenie z art. 37 § 1 K.p.a. Nawet w razie uznania tego pisma za wezwanie, wniesienie skargi nastąpiło również z przekroczeniem 60-dniowego terminu liczonego od dnia 1 marca 2011 r. Ponadto Wojewoda wskazał, że Agencja nie skorzystała także z trybu skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego, określonego w art. 54 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż po dniu 11 kwietnia 2011 r. nie wniosła zażalenia, o jakim mowa w art. 54 § 5 tej ustawy. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ wskazał, że zarzut bezczynności jest niezasadny, gdyż podjął czynności prawem wymagane, określone w art. 143 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegające na doręczeniu zobowiązanemu postanowienia z dnia 10 maja 2011 r. o wezwaniu do wykonania obowiązku opróżnienia lokalu. W piśmie procesowym z dnia 30 stycznia 2012 r. skarżąca Agencja podniosła, że wobec braku reakcji Wojewody na wezwanie z dnia 24 listopada 2010 r., przed wniesieniem skargi pismem z dnia 18 lutego 2011 r. wniesione zostało zażalenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w związku z czym – w ocenie skarżącej – spełniona została dyspozycja z art. 52 § 2 P.p.s.a. Poinformowała ponadto, że postępowanie w przedmiocie powyższego zażalenia zostało już zakończone postanowieniem Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 sierpnia 2012 r., którym uznano, iż Wojewoda Opolski nie był w stanie bezczynności z uwagi na wydanie postanowienia z dnia 10 maja 2011 r. wzywającego zobowiązanych do dobrowolnego opróżnienia spornego lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w [...] z osób i rzeczy ich reprezentujących. Wydanie tego postanowienia, zdaniem Agencji, ma jednak charakter pozorny i nie zmienia faktu, że Wojewoda nadal pozostaje w bezczynności, czego przejawem jest brak wykonania przez zobowiązanych powyższego obowiązku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Jedną z przyczyn takiej bezprzedmiotowości stanowi sytuacja, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ wyda akt, co do którego według skargi pozostawał w bezczynności (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, Lex nr 463487 i B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 353). Bezczynność organu administracji ma bowiem miejsce wówczas, gdy w ustalonym prawem terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, a tym samym nie wydaje rozstrzygnięcia kończącego postępowanie lub też innego aktu, albo nie podejmuje stosownej czynności. Podstawowym kryterium przy dokonywaniu oceny zasadności skargi na bezczynność organu jest zatem ustalenie, czy dopuszczalne, uzasadnione i celowe jest nakazanie organowi wydania aktu administracyjnego lub podjęcia czynności w trybie art. 149 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z tego względu rozpoznanie skargi i zastosowanie przez sąd środka przewidzianego w art. 149 § 1 P.p.s.a. nie jest możliwe w razie zmian stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wniesieniu skargi. Sąd nie może bowiem zobowiązać organu do wydania aktu, który przed dniem orzekania został wydany. W związku z zawartym w art. 149 P.p.s.a. odwołaniem do art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., zarzucana bezczynność musi być przy tym powiązana z kompetencją organu do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia zaskarżalnego do sądu administracyjnego, czy innych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że przepis ten może mieć zastosowanie, gdy w sprawie doszło do bezczynności administracyjnej. W ocenie Sądu, taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której wniesioną skargę należało zakwalifikować jako skargę na bezczynność organu w przedmiocie wszczęcia postępowania egzekucyjnego przez Wojewodę Opolskiego, a zatem na etapie poprzedzającym to postępowanie. Stosownie do treści art. 26 § 5 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje dopiero z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, natomiast zgodnie z art. 143 § 1 tej ustawy, w sytuacji, gdy egzekwowany jest obowiązek wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu mieszkalnego lub użytkowego albo innego pomieszczenia, egzekutor przystępując do czynności egzekucyjnych doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 oraz postanowienie organu egzekucyjnego o wezwaniu do wykonania obowiązku wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu (pomieszczenia) określonego w tytule wykonawczym, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku zostanie zastosowany środek egzekucyjny w celu odebrania nieruchomości lub opróżnienia lokalu (pomieszczenia). Na zasadzie art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę (w tym także skargę na bezczynność) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Wniesienie skargi na bezczynność organu jest dopuszczalne i możliwe wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., w myśl którego na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zażalenie, o którym mowa w tym przepisie, jest równoznaczne ze środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. i spełnia kryterium "wyczerpania środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 2 tej ustawy. Warunkiem wniesienia skargi w rozpoznawanej sprawie było zatem wyczerpanie trybu z art. 37 § 1 K.p.a. Nie mogły mieć natomiast zastosowania wskazywane przez organ w odpowiedzi na skargę przepisy, w tym art. 64 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 z późn. zm.), zamieszczony w Rozdziale 6 tej ustawy, zatytułowanym "Akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę oraz organy niezespolonej administracji rządowej", gdyż dotyczy on bezczynności powyższych organów w zakresie wydawania aktów prawa miejscowego. W odniesieniu do wojewody bezczynność ta może dotyczyć uzgadniania projektów tych aktów, a także ich publikacji. Natomiast zarzucana w skardze bezczynność Wojewody Opolskiego w zakresie wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie dotyczy jednej z powyższych sytuacji, co wyklucza możliwość zastosowania trybu określonego w art. 63 tejże ustawy. Z kolei tryb wynikający z art. 54 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odnosi się do przewlekłości postępowania egzekucyjnego, czyli czynności w toku tego postępowania, nie ma zatem zastosowania na etapie poprzedzającym jego wszczęcie. Nawiązując do argumentacji skargi dodać jeszcze trzeba, że jedynym warunkiem dopuszczalności skargi, wynikającym z art. 52 § 1 P.p.s.a. jest wniesienie zażalenia, o jakim mowa w art. 37 § 1 K.p.a., natomiast sama czynność wniesienia skargi nie jest obwarowana żadnym terminem. Skarżąca Agencja dopełniła powyższego wymogu, gdyż pismem z dnia 18 lutego 2011 r. wniosła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji – którego uważała za organ wyższego stopnia – zażalenie na bezczynność Wojewody Opolskiego w przedmiocie braku rozpatrzenia wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej. Z lektury akt wynika, że postanowieniem z dnia 7 marca 2011 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2011 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w trybie art. 65 § 1 K.p.a. przekazał sprawę Ministrowi Obrony Narodowej jako organowi właściwemu. W toku postępowania prowadzonego przez Ministra Obrony Narodowej doszło ponadto do sprecyzowania przez Agencję, że pismo z dnia 18 lutego 2011 r. stanowi zażalenie wniesione w trybie art. 37 § 1 K.p.a. i w takim trybie powyższe pismo zostało ostatecznie rozpatrzone przez tenże organ. W tym miejscu podnieść trzeba, że wynikająca z art. 54 § 1 P.p.s.a. zasada wnoszenia skargi sądowoadministracyjnej za pośrednictwem organu administracji publicznej skutkuje tym, iż w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego lub też za pośrednictwem innego organu administracji publicznej, sąd ten powinien ją przekazać właściwemu organowi administracji publicznej. O zachowaniu terminu do wniesienia skargi, decyduje wówczas data nadania skargi przez sąd (albo niewłaściwy organ administracji publicznej) pod adresem właściwego organu administracji publicznej (por. T.Woś [w:] T.Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 248 i powołane tam orzecznictwo). Z powyższych względów w rozpoznawanej sprawie za datę wniesienia skargi, skierowanej bezpośrednio do Sądu, należało uznać dzień 9 maja 2011 r., czyli datę przekazania skargi przez Sąd do Wojewody Opolskiego. Natomiast Wojewoda Opolski w dniu 10 maja 2011 r. wydał postanowienia, którymi na podstawie art. 143 § 1 pkt 2 wezwał zobowiązanych – A., Z., M. i R. D. do dobrowolnego opróżnienia lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] z rzeczy i osób ich prawa reprezentujących. W tym samym dniu postanowienia te przesłał zobowiązanym wraz z tytułami wykonawczymi, a doręczenie nastąpiło w dniu 16 maja 2011 r. Organ egzekucyjny podjął zatem czynności określone w art. 143 § 1 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym administracji, powodując wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Dopełnił zatem czynności, jakiej domagała się strona, czym uczynił zadość żądaniu skarżącej Agencji. Tym samym ustała bezczynność zarzucana w skardze, jednak nastąpiło to już po wniesieniu skargi. Wydanie przez organ wyżej wskazanych postanowień należało uznać, zdaniem Sądu, za jednoczesne wypełnienie dyspozycji art. 54 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którym organ, którego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Skutkowało to koniecznością umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 54 § 3 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. Orzeczenie o kosztach, zawarte w punkcie 2, oparto o przepis art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.