II SAB/Op 60/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji w sprawie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. K. jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Łambinowicach, działającego z upoważnienia Wójta Gminy Łambinowice, z dnia 20 marca 2013 r., nr [...]. Decyzją tą odmówiono skarżącej przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywania" z uwagi na uzyskiwanie dochodu w wysokości 4.439,37 zł i tym samym przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do objęcia rodziny żądaną pomocą. Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r. (wpływ do organu I instancji w tym samym dniu) A. K. wniosła odwołanie od opisanej wyżej decyzji z dnia 20 marca 2013 r. Odwołanie to wraz z aktami sprawy zostało przekazane do Kolegium przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Łambinowicach w dniu 12 kwietnia 2013 r. (data wpływu do organu odwoławczego). Pismem z dnia 10 maja 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, na podstawie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej K.p.a., poinformowało stronę, że nie jest możliwe rozpatrzenie odwołania w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. z uwagi na zbyt duży wpływ spraw w stosunku do obsady kadrowej organu, i wyznaczyło nowy termin rozpoznana sprawy - do dnia 30 września 2013 r. Pismem z dnia 28 maja 2013 r., złożonym osobiście w siedzibie organu odwoławczego w dniu 31 maja 2013 r., skarżąca zwróciła się do Kolegium o pilne załatwienie odwołania ze względu na "niebezpieczeństwo utraty zdrowia dzieci spowodowane niedożywieniem". Następnie, pismem z dnia 23 lipca 2013 r., skarżąca, powołując art. 35 i art. 36 K.p.a., wezwała Kolegium do usunięcia naruszenia prawa przez niezwłoczne załatwienie jej sprawy. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 25 lipca 2013 r., Kolegium poinformowało skarżącą, że sprawa zostanie skierowana na posiedzenie zespołu orzekającego w sierpniu 2013 r. Zarządzeniem z dnia 30 lipca 2013 r., nr [...], Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu wyznaczył skład orzekający w sprawie rozpoznania odwołania skarżącej. Pismem z dnia 30 lipca 2013 r. (złożonym osobiście w siedzibie organu odwoławczego w dniu 31 lipca 2013 r.) A. K. wywiodła do Sądu skargę na bezczynność organu, wnosząc o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt. Zarzuciła Kolegium naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym. W uzasadnieniu skargi zrelacjonowała przebieg postępowania w sprawie, akcentując, że na spotkaniu z Wiceprezes Kolegium w dniu 28 czerwca 2013 r. uzyskała zapewnienie, iż odwołanie zostanie rozpatrzone do 31 lipca 2013 r. Tymczasem w dniu 17 lipca 2013 r. otrzymała informację, że termin rozpatrzenia odwołań w sprawach o numerach [..] i [...], ustalony wcześniej na koniec lipca 2013 r., został przeniesiony na koniec sierpnia 2013 r. Takie działanie organu spowodowało, że skarżąca utraciła zaufanie do władzy publicznej. Ponadto, zdaniem skarżącej, złożone wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 25 lipca 2013 r. nie jest skuteczne, ponieważ istnieje ryzyko, że Kolegium ponownie zmieni termin załatwienia odwołania. Końcowo skarżąca stwierdziła, że skoro Kolegium w prawnie ustalonym terminie nie podjęło żadnych czynności i nie wydało decyzji, wniesiona skarga jest w pełni uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Opolu wniosło o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko, organ odwołał się do treści art. 35, art. 36 oraz 37 K.p.a. i stwierdził, że w dacie złożenia przez A. K. skargi na bezczynność nie został przekroczony termin rozpatrzenia odwołania, ponieważ dopełniono obowiązku poinformowania skarżącej o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, przyczynach zwłoki i wyznaczono nowy termin - do dnia 30 września 2013 r. Kolegium dowodziło również, że w związku z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa zawiadomiono skarżącą, iż sprawa zostanie skierowana na posiedzenie zespołu orzekającego w sierpniu 2013 r. i termin ten jeszcze nie upłynął, stąd zażalenie było nieuzasadnione. Na wezwanie Sądu, organ odwoławczy pismem z dnia 24 września 2013 r. poinformował, że w dniu 30 sierpnia 2013 r. rozpatrzone zostało odwołanie skarżącej. Do pisma dołączona została kserokopia wydanej decyzji o nr [...], którą uchylono decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Łambinowicach z dnia 20 marca 2013 r., nr [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z dnia 21 października 2013 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z rejestru Kolegium za okres od lutego 2013 r. do września 2013 r. dotyczącego przyjmowania odwołań oraz kolejności ich załatwiania. Zdaniem skarżącej, informacja ta jest niezbędna dla dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Ponadto skarżąca domagała się wymierzenia Kolegium grzywny z uwagi na jego bezczynność. Na rozprawie skarżąca podtrzymała skargę oraz wniosek dowodowy zawarty w piśmie z dnia 21 października 2013 r. i wniosła o zwrot kosztów postępowania sądowego. Ponadto Sąd ujawnił akta administracyjne sprawy dołączone do akt postępowania sądowego o sygn. akt II SAB/Op 59/13 i oddalił wniosek dowodowy skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie odnotować należy, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działań podejmowanych przez organy administracji publicznej, czyli ich zgodność z przepisami prawa materialnego i proceduralnego. Natomiast, stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym - na zasadzie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. - rozpoznają skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, w tym również w sprawie bezczynności organu na niewydanie decyzji (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Istotną kwestią z punktu widzenia tego rodzaju skargi jest przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego. W myśl bowiem art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2 art. 149 P.p.s.a.). W kwestii dopuszczalności skargi dodać jeszcze należy, że wniesienie skargi na bezczynność organów nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem. Zgodnie jednak z art. 52 § 1 P.p.s.a., wniesienie skargi do sądu uwarunkowane jest wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; bądź gdy tryb określony w art. 37 K.p.a. nie znajduje zastosowania, stosownie do art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., przed wniesieniem skargi wezwie organ do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie, przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego skarżąca dopełniła wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, wnosząc pismem z dnia 23 lipca 2013 r., w trybie art. 37 § 1 K.p.a., wezwanie do usunięcia naruszenia prawa do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, w stosunku do którego - w świetle art. 17 K.p.a. - nie ma organu wyższego stopnia. Ta okoliczność upoważniała Sąd do uznania skargi za dopuszczalną pod względem formalnym. Przechodząc już do merytorycznej oceny zasadności skargi, w pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że przepisy nie określają, na czym polega stan "bezczynności". Należy się zatem zgodzić z poglądem wyrażonym w doktrynie, że z bezczynnością organu administracji publicznej - w rozumieniu przywołanego na wstępie przepisu art. 149 P.p.s.a. - mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przy czym dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2012, s. 116-117, 122 i powołane tam orzecznictwo; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 71/06, LEX nr 334271). Ponadto dodać trzeba, że sytuacja, w której organ administracyjny udzielałby stronie pouczeń, wskazówek, wyznaczał terminy do załatwienia sprawy, nie byłaby sytuacją świadczącą o bezczynności organu (por. postanowienie NSA z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 78/13, LEX nr 1282740). W tym miejscu warto jeszcze odnotować, że nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", polegającej na ograniczeniu jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zamieszczony stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz powołane tam piśmiennictwo). Zważywszy na przedmiot skargi wskazać także należy na przepis art. 35 § 1 K.p.a., nakazujący załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także przypadku zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). W piśmiennictwie, na tle wykładni art. 36 K.p.a., zwraca się uwagę, że przepisy nie dają żadnych wskazówek co do tego, jaki to termin może być liczony w dniach, tygodniach czy w miesiącach, a więc może one zupełnie nie korespondować z terminami maksymalnymi ustanowionymi w art. 35 § 3 i 4 K.p.a. (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 11, Warszawa 2011, wyd. C. H. Beck, s. 235). Podkreślenia również wymaga, że skarga na bezczynność może być wniesiona wówczas, gdy upłynie termin przewidziany do załatwienia sprawy. Dopiero zatem przekroczenie terminów określonych w art. 35 K.p.a. lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 K.p.a. oznacza stan zaskarżalnej bezczynności (por. T. Woś, op. cit., s. 123). Ponadto należy dostrzec, że wprowadzona w art. 37 § 1 K.p.a. instytucja zażalenia (wezwania do usunięcia naruszenia prawa) służy kwestionowaniu przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy z art. 35, jak również terminu ustalonego w myśl art. 36 K.p.a. Przechodząc już na grunt rozpoznawanej sprawy celowe jest przypomnienie, że zarzucana bezczynność dotyczy organu odwoławczego, który stosownie do art. 35 § 3 K.p.a. powinien załatwić sprawę w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu nie rozpoznało odwołania skarżącej w terminie ustawowym, określonym w powyższym przepisie, a który to termin - wobec otrzymania przez organ odwołania wraz z aktami sprawy w dniu 12 kwietnia 2013 r. - upływał z dniem 13 maja 2013 r. Jednakże, jak wynika z akt sprawy, jeszcze przed upływem wskazanego terminu Kolegium, pismem z dnia 10 maja 2013 r., poinformowało skarżącą, że nie jest możliwe rozpatrzenie odwołania w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. z uwagi na zbyt duży wpływ spraw w stosunku do obsady kadrowej organu, i wyznaczyło nowy termin rozpoznana sprawy - do dnia 30 września 2013 r. Kolegium skorzystało zatem z ustawowego uprawnienia do "przedłużenia" terminu załatwienia sprawy, które wynika z art. 36 § 1 K.p.a. Jednocześnie stwierdzić trzeba, że organ spełnił wymogi tego przepisu, ponieważ wskazał przyczyny zwłoki i określił nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto dostrzec należy, że na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa Kolegium zawiadomiło skarżącą pismem z dnia 25 lipca 2013 r., iż sprawa zostanie skierowania na posiedzenie zespołu orzekającego w sierpniu 2013 r. Jednocześnie zarządzeniem Prezesa Kolegium z dnia 30 lipca 2013 r. wyznaczono skład orzekający do rozpoznania sprawy. Powyższe dowodzi, że Kolegium nie czekało na koniec wyznaczonego terminu (do końca września 2013 r.) i zapewne także z uwagi na interwencje oraz prośby o szybsze załatwienie sprawy rozpoznało w dniu 30 sierpnia 2013 r. odwołanie skarżącej, wydając decyzję o numerze [...], którą uchylono decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Łambinowicach z dnia 20 marca 2013 r., nr [...] oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych wynika, że w dacie wniesienia skargi przez A. K., tj. w dniu 31 lipca 2013 r., termin do rozpatrzenia odwołania wyznaczony przez Kolegium na wrzesień 2013 r. jeszcze nie upłynął, a więc organ odwoławczy nie pozostawał w bezczynności. Innymi słowy, skoro organ miał otwarty termin do rozpatrzenia odwołania, to wbrew żądaniu skargi nie można stwierdzić, że organ ten dopuścił się zwłoki w załatwieniu sprawy. W tym miejscu wskazać należy na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, który skład orzekający w pełni podziela, iż sąd powinien oddalić skargę na bezczynność organu, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08; wyrok NSA z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 181/13, zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji skargę należało oddalić jako bezzasadną, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wobec powyższego rozstrzygnięcia Sądu nie zaistniały również podstawy do uwzględnienia żądania skargi odnośnie wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. Końcowo, odnosząc się do wniosku dowodowego skarżącej zawartego w piśmie z dnia 21 października 2013 r. wskazania wymaga, że zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu przez Sąd w trybie powyższego przepisu jest więc dopuszczalne w razie spełnienia dwóch warunków, z których pierwszym jest brak możliwości rozstrzygnięcia istniejących w sprawie istotnych wątpliwości. Wskazywane dowody, zdaniem Sądu, nie były konieczne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zwłaszcza że nie dotyczyła ona przewlekłego prowadzenia postępowania, lecz bezczynności organu. Podkreślić również należy, że Sąd nie ma podstaw prawnych do prowadzenia postępowania wyjaśniającego oczekiwanego przez skarżącą. Sądy administracyjne co do zasady nie dokonują własnych ustaleń, ponieważ po myśli art. 133 P.p.s.a. kontrola odbywa się na podstawie akt sprawy. Ponadto dostrzec trzeba, że skarżąca nie zwracała się do Kolegium o wyjaśnienie kwestii związanych z kolejnością załatwiana spraw. Z tych względów zgłoszony wniosek dowodowy należało oddalić.