II SAB/Op 65/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2019 r. sprawy ze skargi S. C. na bezczynność Dyrektora Krapkowickiego Domu Kultury w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) umarza postępowanie, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Dyrektora Krapkowickiego Domu Kultury na rzecz skarżącej S. C. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez S. C., reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, jest bezczynność Dyrektora Krapkowickiego Domu Kultury w Krapkowicach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - podanie danych o ilości wydarzeń organizowanych przez Dom Kultury w miesiącach wakacyjnych, tj. w okresie od czerwca do sierpnia 2019 r. wraz z informacją o kosztach organizacji tych wydarzeń. Skarżąca wyjaśniła, że 27 sierpnia 2019 r. przez platformę ePUAP złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Zauważyła, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania pism w formie dokumentów elektronicznych, doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych, ta data jest traktowana jako data doręczenia podmiotowi pisma. Podniosła, że żądana informacja ma walor informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i podlega udostępnieniu. Zaznaczyła, że żądane informacje nie są zamieszczane w Biuletynie Informacji Publicznych, stąd ich udostępnienie na wniosek jest dopuszczalne. Skarżąca dodała, że wobec braku reakcji podmiotu w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podjęła próbę polubownego załatwienia sprawy i wystosowała do organu 11 września 2019 r. wezwanie do rozpatrzenia wniosku, co w jej ocenie miało charakter wezwania do usunięcia naruszenia prawa, mimo że nie miała takiego obowiązku. W przekonaniu skarżącej, nieudzielenie przez zobowiązany podmiot odpowiedzi na jej wniosek w formie czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej, jak i niewydania decyzji odmownej oznacza, że skarga jest zasadna. W skardze wniesiono o zobowiązanie podmiotu do rozpatrzenia wniosku z 27 sierpnia 2019 r. w terminie 7 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku, stwierdzenie, że Dyrektor Domu Kultury dopuścił się bezczynności oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Krapkowickiego Domu Kultury wniósł o uwzględnienie skargi oraz o nieorzekanie w przedmiocie nałożenia grzywny na organ lub innego zobowiązania pieniężnego. Wyjaśnił, że niedotrzymanie ustawowego terminu na udzielenie odpowiedzi na wniosek skarżącej nastąpiło z uwagi na przeoczenie korespondencji w skrzynce podawczej ePUP, niesprawdzanej przez organ pod kątem wpływającej korespondencji z właściwą częstotliwością. Bezczynność organu nie miała znamion celowości, była w pełni niezamierzona. Organ wskazał, że niezwłocznie po otrzymaniu treści wniosku w skardze, podjął działania mające na celu udzielenie wnioskowanej informacji, co nastąpiło w piśmie z 30 września 2019 r. W piśmie tym przedstawiono wszystkie dane, o które zwróciła się skarżąca we wniosku z 27 sierpnia 2019 r. Z tych względów, organ uznając swoje zawinienie wynikające z niedostatecznej staranności, wniósł o odstąpienie od karania w zakresie kar o charakterze finansowym, zwracając uwagę na podjęcie działań naprawczych i brak woli uniemożliwienia skarżącej pozyskania interesujących ją danych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zgoda stron na rozpatrzenie tej skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. W niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności w udzieleniu informacji publicznej. Wskazać zatem należy, że stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, dalej jako u.d.i.p) informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.) W niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do dyrektora domu kultury. Podnieść zatem należy, że stosownie do art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1983, z późn. zm.) jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. Nie ulega zatem wątpliwości, że dom kultury jest jednostką organizacyjną, wykonującą zadania publiczne samorządu gminnego, a dyrektor takiego domu kultury, jako podmiot go reprezentujący - w zakresie wykonywania obowiązków związanych z kierowaniem jednostką organizacyjną - ma obowiązek udostępniania informacji publicznej. Podnieść także należy, że żądana informacja stanowi informację publiczną. Oceniany wniosek dotyczył przedstawienia następujących danych: ile wydarzeń w miesiącach wakacyjnych, tj. czerwcu, lipcu, sierpniu 2019 r. zostało zorganizowanych przez Dom Kultury oraz jakie były koszty organizacji tych wydarzeń. Wskazać więc należy, że wszelkie dane dotyczące funkcjonowania tego typu jednostki organizacyjnej, w tym przede wszystkim związane z gospodarowaniem środkami finansowymi, mają charakter informacji publicznej, co wynika z treści art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Przy czym powołany przepis, określający katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu, nie ma charakteru zamkniętego. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, iż walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Jest to zatem każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Co więcej taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (np. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1643/09, wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 490/11, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1372/11, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2149/12, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 175/13). Przy czym prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02; wszystkie przywołane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej, htpp://orzeczenia.nsa.gv.pl)). W związku z powyższym złożenie wniosku w trybie u.d.i.p. nakłada na podmiot zobowiązany do udzielenia informacji określone obowiązki. Organ ten winien bowiem albo udzielić takiej informacji w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., albo odmówić jej udostępnienia w trybie decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. lub też umorzyć postępowanie (w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Przy czym w myśl art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Z kolei art. 14 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W niniejszej sprawie skarżąca domagała się przesłania jej żądanych informacji na wskazany przez nią adres elektronicznej skrzynki ePUAP. Natomiast organ nie udzielił skarżącej żądanej informacji. Tym samym był w bezczynności, która istniała również w dniu wniesienia do organu skargi na tę bezczynność. Jak wynika z akt sprawy organ udzielił żądanej informacji zgodnie z wnioskiem dopiero po wniesieniu skargi. Udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi na bezczynność czyniło zbędnym konieczność orzeczenia o zobowiązaniu Dyrektora Domu Kultury do rozpoznania żądania skarżącej. Nie można bowiem nakazywać podmiotowi zobowiązanemu, aby udostępnił informację publiczną w sytuacji, gdy już to uczynił. Jego działanie, wyprzedzające orzeczenie sądu administracyjnego, wyczerpuje zatem jeden z wniosków skargi na bezczynność, co wyłącza możliwość jej uwzględnienia nawet wówczas, gdy rozstrzygnięcie lub czynność materialnotechniczna zostały podjęte z naruszeniem terminu przewidzianego do ich dokonania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1431/12). Mając powyższe na uwadze, należało stwierdzić, że postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej okazało się bezprzedmiotowe, gdyż w jego toku, a przed wydaniem wyroku wystąpiło zdarzenie, które uczyniło zbędnym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w tym zakresie. Stosownie bowiem do uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., pozwalający na umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w sytuacji, gdy stało się ono z innych przyczyn bezprzedmiotowe, ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec udzielenia odpowiedzi zgodnej z treścią wniosku strony skarżącej już po wniesieniu skargi, odpadła przesłanka wydania przez Sąd orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Opierając się zatem o dyspozycję art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., postępowanie w przedmiocie bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej należało umorzyć, o czym orzeczono w punkcie I wyroku. Udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12). Skoro udzielenie żądanej przez stronę skarżąca informacji publicznej nastąpiło z przekroczeniem terminu określonego w art. 13 u.d.i.p. organ pozostawał w tym okresie w bezczynności. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone zatem dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów (vide: wyrok NSA z 14 czerwca 2019 r. sygn. akt II FSK 877/19). W przekonaniu Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącej bezczynności nie zaistniała, albowiem nieudzielenie odpowiedzi na wniosek skarżącej nie wynikało ze złej woli organu, czy lekceważenia skarżącej, lecz było wynikiem przeoczenia wniosku składanego w formie elektronicznej. Niezwłocznie, po otrzymaniu skargi, a przed przekazaniem akt administracyjnych Sądowi - 8 października 2019 r. - wszystkie dane objęte ocenianym wnioskiem, zostały przesłane skarżącej na podany adres i w żądanej formie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzono na rzecz skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania, tj. uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł i 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.