II SAB/Op 66/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2018 r. sprawy ze skargi S. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia 6 sierpnia 2018 r. S. S. (dalej: "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu (dalej: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucił organowi: - naruszenie art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. g w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330), dalej: "u.di.p.", w zw. z art. 153 ust. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r., poz. 508 ze zm.), dalej: "ustawa o KAS", przez wadliwe uznanie, że przepisy te mogą stanowić podstawę do uznania, że żądane przez niego informacje nie mają waloru informacji publicznej; - naruszenie art. 60 Konstytucji RP na skutek nie wzięcia pod uwagę wynikającej z tego przepisu zasady równego dostępu do służby publicznej; - naruszenie art. 32 Konstytucji RP na skutek nierównego traktowania jego osoby w postępowaniu kwalifikacyjnym na stanowisko w służbie celno-skarbowej. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z dnia 13 kwietnia 2018 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwrócił się do organu o udzielenie informacji publicznej w zakresie dotyczącym pozyskania dokumentów związanych z naborem do Służby Celno-Skarbowej objętego postępowaniem nr [...] z dnia 1 lutego 2018 r. oraz rozmowy kwalifikacyjnej, jaka odbyła się w dniu 11 kwietnia 2018 r. Podnosił, że jako uczestnik postępowania konkursowego ma pełne prawo zapoznać się z wytworzoną w jego toku dokumentacją i powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wywodzi się, że informacje z naboru na stanowisko związane z pełnieniem funkcji publicznej są informacją publiczną oraz na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczące trybu i zasad przeprowadzania naboru na stanowiska w służbie publicznej. Dodał, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a organ jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia, przy czym do chwili wystąpienia ze skargą nie otrzymał żądanych dokumentów, a organ udzielił jedynie negatywnej odpowiedzi na złożony wniosek pismem z dnia 27 kwietnia 2018 r. Skarżący wniósł na tej podstawie o: 1) stwierdzenie istnienia po stronie organu bezczynności w zakresie rozpatrywania złożonego przez niego wniosku, 2) zobowiązanie organu do udostępnienia mu żądanych dokumentów, 3) uchylenia aktu administracyjnego lub czynności organu z dnia 4 kwietnia 2018 r. polegających na unieważnieniu rozmowy kwalifikacyjnej, 4) wymierzenie organowi grzywny ("kary"), 5) zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz "według norm przepisanych". W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, a w uzasadnieniu przedstawił chronologię przebiegu postępowania związanego z rozpatrywaniem złożonego przez skarżącego wniosku. Wskazał w szczególności, że pismem z dnia 27 kwietnia 2018 r. udzielił informacji w zakresie przekazania w formie załączników wszystkich decyzji regulujących składy prowadzące postępowanie do Służby Celno-Skarbowej Administracji Skarbowej w [...] nr [...] z dnia 2 lutego 2018 r. oraz podał dane osobowe przedstawicieli Ministerstwa Finansów obecnych podczas obu rozmów kwalifikacyjnych. W zakresie pozostałych żądanych informacji wyjaśnił skarżącemu, że przepis art. 153 ustawy o KAS zalicza do rzędu informacji publicznej wyłącznie wyniki postępowania kwalifikacyjnego w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o postępowaniu. Podniósł też, że w dniu 17 maja 2018 r. skarżący wniósł odwołanie od tego pisma i odwołanie to nie zostało uwzględnione przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w Warszawie. Odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi podniósł, że żądana dokumentacja dotyczyła dokumentów wytworzonych na użytek postępowań na stanowiska dotyczące czynności wykonywanych na podstawie art. 133 ustawy o KAS, które z mocy art. 153 ust. 5 ustawy o KAS nie podlegały udostępnieniu. Podkreślił, że zarówno prawo dostępu do służby publicznej jak i prawo dostępu do informacji publicznej nie mają charakteru nieograniczonego i mogą być realizowane z uwzględnieniem zasad bezpieczeństwa publicznego, rozumianego jako ochrona i zabezpieczenie dochodów budżetu Państwa przez osoby zatrudnione na określonych stanowiskach w administracji celno-skarbowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330) stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – przywoływanej dalej jako: P.p.s.a.). Stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych, wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest jednak konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie ponaglenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 oraz postanowienie z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10 dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego skarga była dopuszczalna i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność Dyrektora IAS w Opolu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą wnioskiem z dnia 13 kwietnia 2018 r. wystąpił skarżący. Chodziło tu o udostępnienie: - wszystkich dokumentów jakie zaistniały po pierwszej i unieważnionej rozmowie kwalifikacyjnej, w tym arkuszy ocen poszczególnych członków Komisji i wszystkich innych dokumentów "jakie zaistniały w sprawie"; - podania szczegółów unieważnienia pierwszej rozmowy kwalifikacyjnej, w tym z jakich powodów formalnych do tego doszło; - wszystkich dokumentów "jakie zaistniały" po drugiej rozmowie kwalifikacyjnej, w tym wszystkich arkuszy ocen poszczególnych członków Komisji i wyniku końcowego Komisji. Skarżący doprecyzował, że chodzi mu o nabór do Służby Celno-Skarbowej w IAS w [...] nr [...] z dnia 2 lutego 2018 r., podejmowane w tym postępowaniu decyzje oraz dane personalne przedstawicieli Ministerstwa Finansów obecnych podczas rozmów kwalifikacyjnych. Przystępując do dalszych rozważań wskazać należy, iż stosownie do regulacji art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Przykładowe wyliczenie, jakie dane stanowiące informację publiczną, podlegają udostępnieniu, zawiera przepis art. 6 ustawy, który w ust. 1 pkt 1 wskazuje, że udostępnieniu podlegają informacje publiczne, w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (lit. "a"), projektowaniu aktów normatywnych (lit. "b") oraz programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (lit. "c"). Prawo do informacji publicznej obejmuje w szczególności uprawnienie do uzyskania informacji publicznej oraz wglądu do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 ustawy). Do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a więc i Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu, co w sprawie nie jest kwestionowane. Wobec stwierdzenia, że organ był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a wnioskowane przez skarżącego dane mogły stanowić co do zasady taką informację (nie przesądza to o wadliwości kwalifikacji dokonanej przez organ, gdyż z przyczyn wskazanych poniżej Sąd nie zajmował się tą kwestią), przystąpić należy do oceny, czy organ jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, pozostaje w bezczynności. Bezczynność organu na gruncie powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje także decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani na piśmie nie udziela odpowiedzi, że żądanej informacji publicznej nie posiada. Celem skargi na bezczynność jest z kolei zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. W przedmiotowej sprawie, uwzględniając przedmiotowy zakres rozpoznawanej skargi a nawet to, że nie została ona wywiedziona przez profesjonalistę, wskazać należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że organ w piśmie z dnia 27 kwietnia 2018 r. (nr [...]) odmówił skarżącemu udostępnienia części żądanych we wniosku z dnia 13 kwietnia 2018 r. dokumentów, powołując się na własną wykładnię wskazanych wyżej przepisów ustawy o KAS. W ocenie Sądu wspomniane pismo, mimo, że nie nazwane decyzją, posiada minimum elementów wymaganych do uznania go za decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 16 u.d.i.p., stanowiącego, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: pkt 1- odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; pkt 2 - uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2). Według z kolei art. 107 § 1 K.p.a., decyzja powinna zawierać: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. W judykaturze i piśmiennictwie ugruntowany jest przy tym pogląd, zgodnie z którym jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Rzeczone pismo bez wątpienia posiada wymagane elementy. Mianowicie zawiera: oznaczenie organu rozstrzygającego – Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu, adresata aktu - skarżącego, podpis osoby reprezentującej organ – Zastępcy Dyrektora IAS w Opolu (kwalifikowany podpis elektroniczny), a przede wszystkim rozstrzygnięcie – odmowę udostępnienia informacji publicznej w określonym zakresie. Jest to zatem akt zawierający władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach indywidualnych jednostki, co pozwala zakwalifikować go jako decyzję administracyjną. Taką kwalifikację podzielił zresztą sam skarżący, który skorzystał z prawa wniesienia odwołania do Szefa KAS w Warszawie i wystąpił z odpowiednim pismem, nazwanym "skargą na decyzję" Dyrektora IAS w Opolu z dn. 27 kwietnia 2018 r. Podkreślenia wymaga, że bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, bądź też nie wydaje decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Innymi słowy, organ milczy wobec wniosku strony o udzielenia takiej informacji, bądź udziela wymijającej odpowiedzi, w sposób sprzeczny z obowiązkiem wynikającym z przepisów prawa. Celem skargi na bezczynność jest przy tym spowodowanie ustania stanu bezczynności poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy – w tym wypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tym samym, w sytuacji, gdy organ przed wniesieniem skargi odmówił udostępnienia informacji publicznej w przewidzianej prawem formie (decyzji administracyjnej, czy to nawet – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - ułomnej decyzji administracyjnej), nie można uznać, że pozostawał w bezczynności. W takim wypadku zatem należy stwierdzić, że skarga na bezczynność w jest nieuzasadniona. Bez znaczenia jest przy tym stanowisko wyrażone w piśmie Szefa KAS z dnia 29 czerwca 2018 r. (nr [...]), gdyż pismo to również zawiera wszystkie niezbędne elementy decyzji administracyjnej, zaś brak właściwego pouczenia o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego skutkować może jedynie uprawnieniem strony do żądania przywrócenia terminu do złożenia tego rodzaju skargi. Prawidłowość tej decyzji nie podlegała ocenie w postępowaniu ze skargi na bezczynność, a mogła być podważana w skardze do sądu administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 934/17 zam. na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na to, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu, a nie legalność podjętej w sprawie decyzji administracyjnej o częściowej odmowie udostępnienia informacji publicznej, Sąd nie był uprawniony do badania kwestii prawidłowości jej wydania, w szczególności pod kątem powołanych w treści skargi zarzutów. Przedmiotem skargi nie mogła być też kwestia prawidłowości "aktu/czynności organu z dnia 11 kwietnia 2018 r." [pkt III c) skargi], gdyż nie mieści się to w ramach zainicjowanego przez skarżącego postępowania administracyjnego w przedmiocie bezczynności organu. Wobec niestwierdzenia bezczynności brak jest także podstaw do uwzględnienia pozostałych żądań skargi, dotyczących zobowiązania organu do udostępnienia wskazanych w niej dokumentów oraz wymierzenia organowi grzywny. W takim wypadku przepis art. 200 P.p.s.a. nie przewiduje też zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.