II SAB/Op 67/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy S. w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej w dniu 27 lipca 2021 r. przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej też: "Dyrektor") jest przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wójta Gminy S. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...]". Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do podjęcia postępowania i wydania decyzji w terminie 30 dni oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi podniósł, że jako inwestor pismem z dnia 18 listopada 2020 r. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia. Prace projektowe związane z przygotowaniem obwodnicy [...] do realizacji prowadzone są od kwietnia 2019 r. na podstawie uzgodnionego przez Ministra Infrastruktury w październiku 2018 r. Programu inwestycji. Zadanie opracowywane jest w ramach wieloletniego programu pod nazwą "Program Budowy 100 Obwodnic na lata 2020-2030" przyjętego uchwałą Rady Ministrów o nr 46/2021 z dnia 13 kwietnia 2021 r. i umieszczone na [...] pozycji "Listy zadań inwestycyjnych realizowanych w ramach tego Programu". Pierwszym etapem było wykonanie prac polegających na opracowaniu Studium Techniczno-Ekonomiczno-Środowiskowego (STEŚ). Jest to etap prac studialno-koncepcyjnych, których celem jest szczegółowa analiza możliwych do realizacji wariantów przebiegu nowego odcinka drogi i wyłonienie korytarza środowiskowego dla wariantu najbardziej optymalnego. W ramach prowadzonych prac projektowych ostatecznie szczegółowo opracowano 5 wariantów przebiegu drogi o numerach odpowiednio 1a, 1d, 2a, 2b i 5. Warianty 1 i 2 (wraz z podwariantami) zlokalizowane są po zachodniej stronie miasta [...], a wariant 5 po stronie wschodniej. W ramach opracowania STEŚ wykonana została szczegółowa Wielokryterialna Analiza Porównawcza (WAP), w której każdy wariant został poddany badaniu uwzględniającemu kryteria techniczne, ekonomiczne i środowiskowe (w tym aspekty społeczne), podzielone na szereg podkryteriów. Wielokryterialna Analiza Porównawcza pozwala na jednoznaczną ocenę i wybór najbardziej optymalnego wariantu rozwiązań projektowych, rekomendowanego do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Obszerność oraz mnogość analiz i uzgodnień umożliwia rekomendację wariantu optymalnego i bezstronnego, przez co najlepszego. Takim optymalnym rekomendowanym we wniosku jest wariant 1d przebiegu drogi. Na podstawie złożonego wniosku o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia Wójt Gminy S. wszczął w dniu 4 grudnia 2020 r. postępowanie i wystąpił do właściwych organów o opinie. Na podstawie wydanych opinii Wójt Gminy S. wydał w dniu [...] postanowienie nr [...] o obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. W przedmiotowym postanowieniu organ nie określił na podstawie art. 63 ust. 4 w zw. z art. 68 ust. 2 pkt 2) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2021 r., poz. 2373, dalej też: "ustawy" lub w skrócie: "u.o.ś."), rodzajów wariantów alternatywnych wymagających zbadania w raporcie. GDDKiA przekazała w dniu 21 kwietnia 2021 r. raport sporządzony zgodnie z wydanym postanowieniem oraz ustawą. Po otrzymaniu raportu, w dniu 17 maja 2021 r. Wójt Gminy S. zawiesił postępowanie z uwagi na brak raportu dla wariantu przebiegu obwodnicy zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego błędnie wskazując, że przekazanie raportu nieuwzględniającego takiego wariantu jest naruszeniem prawa miejscowego. Podjęcie dalszego postępowania uzależnione zostało od opracowania i przekazania raportu zgodnego z planem miejscowym. Naruszonym został tym samym art. 80 ust. 2 ustawy. Zgodnie z przedmiotowym przepisem organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie dotyczy to jednak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej. Wariant zgodny z planem nie został określony jako wymagany w postanowieniu z dnia [...], a więc brak był podstaw do żądania jego uwzględnienia w raporcie. Dodatkowo Dyrektor podkreślił, iż postanowienie o zawieszeniu postępowania przez Wójta zostało wydane nie po stwierdzeniu przez organ obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, lecz już po złożeniu przez inwestora raportu. Na tym etapie postępowania takie zawieszenie było bezpodstawne albowiem art. 63 ust. 5 ustawy nakłada na organ obowiązek zawieszenia postępowania do czasu przedłożenia raportu. Po jego przedłożeniu nie ma możliwości zawieszenia podstępowania, a raport winien być oceniany przez organ prowadzący postępowanie pod kątem spełniania wymogów przewidziane w art. 66 i nast. ustawy. Zawieszenie postępowania do czasu przedłożenia raportu dla wariantu przedsięwzięcia ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy S., jest rażącym naruszeniem prawa oraz jednocześnie powoduje bezzasadne przedłużenie toczącego się postępowania. Co więcej mimo złożenia przez inwestora wymaganego raportu, zgodnego z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, doprowadzi do umorzenia postępowania po upływie 3 lat. Pismem z dnia 9 czerwca 2021 r. inwestor na podstawie art. 37 § i pkt 2) K.p.a. wniósł ponaglenie do organu odpowiedzialnego za wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygając ponaglenie nie dopatrzyło się przewlekłości postępowania z uwagi na fakt zawieszenia postępowania, w trakcie którego zdaniem SKO nie biegną żadne terminy. SKO w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazało, iż inwestor winien był w normalnym trybie zwalczać postanowienie o zawieszeniu, a jeśli tego nie robił to nie można mówić o przewlekłości postępowania. Rozstrzygnięcie SKO jest z oczywistych powodów błędne i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Dyrektor podkreślił, iż zawieszenie postępowania przez Wójta Gminy S. nastąpiło na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy. Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko organ wydaje postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Na postanowienie o zawieszeniu nie służy zażalenie. Oznacza to, wbrew stanowisku SKO, że inwestor poza ponagleniem i skargą na przewlekłość nie posiadał innych prawnych możliwości skutecznego zwalczania błędnego postanowienia zawieszającego postępowanie. Przepis art. 63 ust. 6 ustawy ma związek z art. 63 ust. 1 ustawy, który przewiduje że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w drodze postanowienia, stwierdza obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto przepis ten określa kryteria, które powinny być uwzględnione w ocenie. Zgodnie z art. 63 ust. 5 ustawy, w przypadku o którym mowa w ust. 1, organ wydaje postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Dyrektor podniósł też zarzut odnośnie art. 126 K.p.a. zawierający postulat wykładni celowościowej przepisu, która miałaby na względzie możliwość zapobiegania przez stronę bezpodstawnemu spoczywaniu postępowania administracyjnego. Dyrektor także podkreślił, że sposobem zwalczania nieuzasadnionego spoczywania sprawy jest także możliwość wniesienia, na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz ewentualnej skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania. Strona nie jest pozbawiona możliwości obrony swoich praw w postępowaniu, dlatego Dyrektor zwrócił się do Wójta Gminy S. o podjęcie zawieszonego postępowania z uwagi na fakt, iż wnioskodawca złożył już wymagany przepisami raport. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ze względu na rozpatrzenie sprawy przewlekłości przez SKO w O. ewentualnie o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów. Powyższe poprzedził następujący ciąg zdarzeń : Wnioskiem z dnia 18 listopada 2020 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w O., powołując się na art. 71 ust. 2 i art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. t) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 283, obecnie Dz. U. z 2021 r., poz. 2373 ze zm.) (zwanej nadal "ustawą" lub "u.o.ś."), zwróciła się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...]. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. przekazał wniosek inwestora Wójtowi Gminy S. przy piśmie z dnia 20 listopada 2020 r. Wskazał bowiem, że zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla takiego przedsięwzięcia wydaje odpowiedni organ samorządu terytorialnego, którym w niniejszej sprawie jest Wójt Gminy S. Zawiadomieniem z dnia 4 grudnia 2020 r. Wójt Gminy S. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Pismami z 4 grudnia 2020 r. Wójt Gminy S., powołując się na art. 64 ust. 1 i 2a ustawy, zwrócił się do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W., Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. o opinie czy przedmiotowe przedsięwzięcie wymaga potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie-Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W. przekazał wniosek Wójta Gminy S. z dnia 4 grudnia 2020 r. Dyrektorowi Zarządu Zlewni Wód Polskich we W. przy piśmie z 10 grudnia 2020 r. Wskazał bowiem, że zgodnie z art. 397 ust. 3 pkt 1 lit. b) ustawy - Prawo wodne organem opiniującym w rozpatrywanej sprawie jest odpowiedni Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich, którym w niniejszej sprawie jest Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich we W. Dnia 15 grudnia 2020 r. wpłynęła do Urzędu Gminy S. opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B., który stwierdził "konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i w związku z powyższym, proponuje przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia, realizowanego przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, a tym samym określa zakres raportu zgodny z wymaganiami art. 66 ust. 1 ustawy, ze szczególnym uwzględnieniem: "Przewidywanych działań i rozwiązań technicznych oraz technologicznych mających na celu zapobieganie oraz ograniczenie negatywnych oddziaływań inwestycji na środowisko oraz zdrowie ludzi, przy uwzględnieniu wszystkich obowiązujących przepisów, w szczególności dotyczących egzekwowania skutecznych rozwiązań z zakresu ochrony środowiska." Postanowieniem z dnia [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. wyraził opinię, że "istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (...) ze szczególnym uwzględnieniem: - rozmiaru wycinki potrzebnej do realizacji inwestycji, - wyników inwentaryzacji gatunków roślin, grzybów, zwierząt (szlaków i kierunków migracji) oraz siedlisk przyrodniczych (wyniku inwentaryzacji ze wskazaniem szlaków i kierunków migracji przedstawić również w formie plików wektorowych), - oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na populacje i siedliska chronionych gatunków roślin, grzybów i zwierząt oraz siedlisk przyrodniczych - przy ocenie wpływu inwestycji określić, które ze stanowisk/siedlisk znajdują się w kolizji z inwestycją oraz podać powierzchnię/procent bezpośredniej zajętości siedliska/areału osobniczego jaka zostanie przekształcona w wyniku realizacji inwestycji, - oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 [...], w szczególności na przedmioty ochrony obszaru i integralność obszaru - przy ocenie należy uwzględnić lokalizację siedlisk gatunków i zidentyfikowane w planie zadań ochronnych zagrożenia dla poszczególnych gatunków, - oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszary o szczególnym znaczeniu dla utrzymania ciągłości i stabilizacji systemu ochrony przyrody, tj. korytarz ekologiczny dolinny (rzeka [...]) i korytarz lądowy (południowo-centralny korytarz dla dużych ssaków), - w przypadku minimalizacji oddziaływania inwestycji na faunę poprzez budowę przejść dla zwierząt, przedłożona analiza powinna zawierać uzasadnienie zastosowanych typów przejść i wybranej lokalizacji przejść (uwzględniać kierunki migracji, siedliska zwierząt, rozmieszczenie naturalnych struktur sprzyjających migracjom, aktualne przyszłe zagospodarowanie przestrzeni w obszarach sąsiadujących z przejściem), - oddziaływania planowego przedsięwzięcia na bioróżnorodność - ocenić jak przedsięwzięcie wpłynie na bogactwo gatunków, w tym gatunków Dyrektywowych na obszarze inwestycji i w jej bezpośrednim sąsiedztwie, - oceny wpływu przedsięwzięcia na tereny chronione akustycznie." Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, orzekł, że uzgadnia: I. Konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa obwodnicy w ciągu drogi krajowej nr [...]". II. Określił zakres raportu o oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zgodny z art. 66 ustawy, ze szczególnym uwzględnieniem niżej podanych zagadnień z zakresu ochrony środowiska wodnego w aspekcie oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na stan jednolitych części oraz realizację ich celów środowiskowych po wykonaniu: 1. Analizy wpływu, w przypadku lokalizacji podpór w korycie rzeki, ich możliwego wpływu na warunki przepływu wód wezbraniowych i możliwego oddziaływania na tereny przyległe. 2. Szczegółowego opisu działań i prac planowanych do wykonania w celu realizacji inwestycji, wraz z ich parametrami i harmonogramem, ze szczególnym uwzględnieniem prac planowanych do wykonania, które będą wymagały ingerencji w koryto cieków, w tym prac związanych z realizacją inwestycji oraz ewentualnym umocnieniem koryta i dna cieków. 3. Uszczegółowienia robót wchodzących w skład regulacji rzek oraz ich wpływu na środowisko. 4. Analizy wpływu realizacji przedsięwzięcia na osiągnięcie celów środowiskowych dla jcwp, w obrębie których będzie realizowana inwestycja, w tym analiza wpływu czynników oddziaływania przedsięwzięcia na poszczególne wskaźniki jakości wód w zależności od ustanowionego dla jednolitej części wód celu środowiskowego. 5. Scharakteryzowania planowanych obiektów inżynierskich wraz z ich schematami, w szczególności m.in. planowanego mostu nad rzeką [...], w tym wskazanie planowanych podpór zlokalizowanych w korycie rzeki. 6. Przedstawienia posiadanych uzgodnień, umożliwiających wykonywanie prac związanych z ingerencją w koryto cieków oraz budowy obiektów inżynierskich, z ich administratorem oraz warunków realizacji inwestycji." Postanowieniem z dnia [...], Wójt Gminy S. nałożył na stronę skarżącą obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i ustalił zakres raportu środowiskowego. Postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy Wójt Gminy S. zawiesił postępowanie "do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ujętego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy S., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] (Dz. U. Woj. O. z dnia [...])." Pismem z dnia 9 czerwca 2021 r. inwestor wniósł ponaglenie do SKO w O., zarzucając Wójtowi Gminy S. przewlekłe prowadzenie postępowania. W uzasadnieniu opisał szczegółowo poszczególne czynności postępowania i wskazał, że zawieszenie to nastąpiło z naruszeniem art. 80 ust. 2 ustawy. Strona podniosła, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydawana dla drogi publicznej nie musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem inwestora, wymaganie przedstawienia wariantu przedsięwzięcia odpowiadającego zapisom planu i zawieszenie postępowania do czasu jego przedstawienia było niezasadne. Wójt Gminy S. przekazał ponaglenie wraz z aktami sprawy do Kolegium przy piśmie z dnia 21 czerwca 2021 r. i tego samego dnia złożył do Prokuratury Rejonowej w B. zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa w zakresie zaplanowania przebiegu obwodnicy [...] przez wieś [...]. SKO w O. postanowieniem z dnia [...] nie stwierdziło przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy S. W uzasadnieniu SKO podniosło, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że postępowanie wszczęte wnioskiem inwestora jest zawieszone, co ma bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowego ponaglenia. Zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w art. 103 K.p.a., które biegną dalej dopiero z chwilą podjęcia postępowania. Zawieszenie postępowania eliminuje możność powstania przewlekłości postępowania. Co więcej zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje, że niezależnie od wszelkich innych okoliczności sprawy, brak jest podstaw do zastosowania przez Kolegium ww. art. 37 § 6 pkt 2 lit. a K.p.a. i zobowiązania organu do podjęcia przez organ zawieszonego postępowania administracyjnego. To natomiast oznacza, że brak jest formalnych podstaw do uwzględnienia ponaglenia. W sprawie z ponaglenia na przewlekłość kwestia prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania nie może być przedmiotem kontroli. Wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego tamuje dalsze rozpatrywanie sprawy przez organ administracji publicznej. Dopóki takie postanowienie pozostaje w obrocie prawnym, organ nie może prowadzić postępowania w dalszym ciągu i nie może wydać aktu administracyjnego, załatwiającego sprawę co do istoty. Konsekwencją powyższego jest brak możliwości zarzucenia organowi administracji prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Pismem z 6 lipca 2021 r. skarżący w odpowiedzi na pismo organu z dnia 17 maja 2021 r. wniósł "o wznowienie zawieszonego postanowieniem nr [...] z [...] postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Wójt Gminy S. wydał w dniu [...] na podstawie art. 63 ust.1 i nast. ustawy kolejne postanowienie nakładające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i przedłożenia raportu oraz pouczył o środkach zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej też w skrócie: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę (w tym także skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.). W sprawach skarg na przewlekłość nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – nadal dalej: K.p.a.) a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia. Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany, bowiem kwestią bezsporną jest, że strona skarżąca wniosła do organu ponaglenie. Pojęcie przewlekłości postępowania zdefiniowane zostało w przepisach K.p.a. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 K.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis artykułu 35 § 1 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Powyższe oznacza, że co do zasady postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone tak szybko jak tylko jest to możliwe, z zastrzeżeniem, że w sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno to nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zaś w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości i nie było kwestionowane przez strony, iż postępowanie zainicjowane wnioskiem Dyrektora jest obecnie prawomocnie zawieszone. Właśnie ten skutek zawieszenia postępowania ma wpływ na rozstrzygnięcie skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w art. 103 K.p.a. W trakcie zawieszenia postępowania organ nie był zobowiązany podejmować w sprawie dalszych czynności. Zawieszenie postępowania wstrzymując bieg terminów przewidzianych w Kodeksie powoduje, że biegną one dalej dopiero z chwilą podjęcia zawieszonego postępowania. Tym samym, zawieszenie postępowania eliminuje możność powstania przewlekłości postępowania związanej z upływem terminu załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie postanowienie o zawieszeniu postępowania nie mogło zostać zaskarżone zażaleniem wobec jednoznacznej treści art. 63 ust. 6 ustawy. Tym bardziej jego legalność nie może być dlatego kwestionowana w postępowaniu sądowym w przedmiocie przewlekłości postępowania administracyjnego a okresu zawieszenia postępowania nie można uznać, za okres obciążający organ, w sprawnym załatwieniu sprawy. Stronie skarżącej przysługują inne środki prawne zwalczania skutków zawieszenia postępowania administracyjnego w rozpatrywanym stanie faktycznym. W szczególności miała możliwość zaskarżenia postanowień organu wydanych w sprawie na podstawie art. 63 ust. 1 i następnych ustawy, które - w jej ocenie szeroko w sprawie argumentowanej – organ wydał bez podstawy prawnej. O możliwości zaskarżenia tych aktów administracyjnych skarżący Dyrektor był prawidłowo pouczony w treści postanowień Wójta z dnia [...] i [...], lecz dokonanie oceny legalności wymienionych postanowień organu I instancji wykracza poza zakres kognicji Sądu. W szczególności w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania kwestia prawidłowości postanowień Wójta Gminy S. z [...] i [...] , które doprowadziły do zawieszenia postępowania nie może być przedmiotem sądowej kontroli. Wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego opartego na art. 63 ust. 5 ustawy powoduje, że dopóki takie postanowienie pozostaje w obrocie prawnym, organ nie może prowadzić postępowania w dalszym ciągu i nie może wydać aktu administracyjnego, załatwiającego sprawę co do istoty. Konsekwencją jest brak możliwości zarzucenia organowi administracji prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Nie jest możliwe uwzględnienie skargi na przewlekłość, dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Możliwość taka wystąpi z kolei wskutek albo usunięcia z obrotu – nielegalnych według Dyrektora - postanowień Wójta z [...] i z [...], albo złożenia – wymaganego według organu – raportu, o ile organ będzie bezzasadnie przedłużał czas trwania postępowania. Podsumowując stan zawieszenia postępowania administracyjnego powoduje, że brak jest podstaw do stwierdzenia przez Sąd przewlekłości postępowania, zobowiązania organu do załatwienia sprawy i wyznaczenia mu terminu, czyli zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a. Jeżeli nie można było organowi zarzucić przewlekłości postępowania administracyjnego, to skargę należało oddalić w oparciu o art. 151 P.p.s.a.