II SAB/Op 69/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi K. Ś. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu w przedmiocie informacji publicznej 1) umarza postępowanie, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) dalej idącą skargę oddala, 5) zasądza od Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu na rzecz skarżącego K. Ś. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. Ś. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 22 kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie aktualnego stanu oznakowania miejsc parkingowych dla pojazdów osób niepełnosprawnych, tj. ile z tych miejsc posiada nawierzchnię barwy niebieskiej, stosownie do wymogów wprowadzonych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 3 lipca 2015 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1314). W skardze zawarto żądanie stwierdzenia, że bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 22 kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej; wymierzenie Dyrektorowi Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu kary grzywny w wysokości 1.000 zł w związku z dopuszczeniem się rażącej bezczynności oraz wniesiono o zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu 10 czerwca 2017 r., za pośrednictwem Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej (w skrócie ePUAP), wystąpił do Prezydenta Miasta Opola z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie liczby miejsc parkingowych dla pojazdów osób niepełnosprawnych wytyczonych na terenach zarządzanych przez Miasto Opole oraz wskazanie, ile z nich zostało dostosowanych do wymogów prawnych wprowadzonych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 3 lipca 2015 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Wywodził, że zgodnie z § 2 pkt 2 ww. rozporządzenia czas na dostosowanie oznakowania poziomego do nowych wymogów prawnych upływał 30 czerwca 207 r. Zaznaczył, że w odpowiedzi Urząd Miasta przekazał skarżącemu, iż nie posiada danych pozwalających na udzielenie odpowiedzi na zadane w wniosku pytanie, nie potrafi też określić terminu wprowadzenia nowego oznakowania na drogach zarządzanych przez Prezydenta Miasta Opola. Następnie, skarżący za pośrednictwem ePUAP, zwrócił się wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2018 r. do Prezydenta Miasta Opola o przekazanie następujących informacji: 1) ile na drogach (w tym przyległych do nich terenach) zarządzanych przez Miasto Opole istnieje obecnie wytyczonych miejsc parkingowych przeznaczonych dla pojazdów osób niepełnosprawnych; 2) ile z nich jest obecnie oznakowanych w całości zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 3 lipca 2015 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1314), tj. ile z nich posiada aktualnie nawierzchnię barwy niebieskiej. Zauważył, że wniosek ten jest kontynuacją wcześniejszej korespondencji z Prezydentem Miasta Opola w tej kwestii. Dodatkowo we wniosku podniósł, że gdyby nadal nie zostały zakończone prace mające na celu poprawę stanu oznakowania ww. miejsc parkingowych, wnosi o przekazanie informacji na temat przyczyny takiego stanu rzeczy oraz terminu, w jakim prace te zostaną ostatecznie zakończone. W dalszej kolejności skarżący wyjaśnił, że w dniu 25 w dniu kwietnia 2018 r. otrzymał kopię wystąpienia Urzędu Miasta Opola do Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu o przekazaniu przedmiotowego wniosku do rozpatrzenia według właściwości przez jednostkę budżetową miasta i udzielenia odpowiedzi bezpośrednio skarżącemu. Stwierdził, że do dnia wniesienia skargi do Sądu - Miejski Zarząd Dróg w Opolu nie udostępnił skarżącemu wnioskowanych danych, co świadczy o pozostawaniu w bezczynności ponad cztery miesiące. Ocenił, że takie działanie organu świadczy o bagatelizowaniu doniosłego problemu, gdyż każdy profesjonalnie zorganizowany samorząd ma pełną wiedzę na temat tego, jakimi ulicami zarządza, ile posiada wytyczonych na nich miejsc parkingowych, jak te miejsca są oznakowane oraz ile z nich jest przeznaczonych dla pojazdów osób niepełnosprawnych. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W przekonaniu organu, wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w świetle obowiązujących przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg nie pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 22 kwietnia 2018 r. Argumentował, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm., dalej przywoływana jako u.d.i.p.) określone w niej obowiązki nakłada jedynie na podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, który został wprost wskazany przez wnioskodawcę - w tym przypadku Prezydenta Miasta Opola. Odnotował, że po myśli art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej tylko wówczas, gdy wnioskodawca o informację publiczną do tego organu się zwróci. Podkreślił, że wnioskodawca nie zażądał informacji publicznej od Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu, lecz od odrębnego podmiotu, podlegającego rygorom ustawy. Wywodził, że tylko organ będący adresatem wniosku może go rozpatrzyć, a postępowanie wszczęte wnioskiem co do zasady powinno dotyczyć tylko oceny możliwości udzielenia żądanej informacji w formie wskazanej przez wnioskodawcę. Zwrócił uwagę, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie tylko wszczyna postępowanie w sprawie jej udzielenia, ale również określa krąg podmiotów tego postępowania, zaś organ będący adresatem wniosku powinien przeanalizować, czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną oraz czy organ informacją tą dysponuje. Stwierdzenie w toku wszczętego postępowania braku dysponowania żądaną informacją nie może prowadzić do przekazania wniosku innemu organowi dysponującemu informację na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. Jednocześnie Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg wyjaśnił, że w dniu 30 sierpnia 2018 r., po wniesieniu skargi do Sądu, udzielono informacji skarżącemu, stąd zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia 22 kwietnia 2018 r. w określonym skargą terminie stało się bezprzedmiotowe, co uzasadnia umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Podniósł, że w przypadku gdyby Sąd jednak uznał, że w niniejszym przypadku organ dopuścił się bezczynności, to zdaniem Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg, nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Bowiem organ nie zignorował otrzymanego wniosku, a przekazując Prezydentowi Opola w dniu 17 maja 2018 r., pismo celem udzielenia wnioskowanej informacji Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg wykazał, że nie miał na celu pozbawienie skarżącego dostępu do informacji publicznej, lecz przeciwnie, że dążył do jej udzielenia, co nastąpiło za pośrednictwem platformy ePUAP, poprzez Prezydenta Opola w dniu 30 sierpnia 2018 r. W ocenie organu, wadliwość realizacji i ewentualna błędna ocena wniosku oraz pozostawienie w przekonaniu o prawidłowości podjętych działaniach nie uzasadnia przyjęcia, że w przedmiotowym przypadku doszło do rażącego naruszenia prawa. Dlatego brak jest także podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), dalej jako P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd, o czym stanowi art. 149 § 1 P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie niniejszej ocenie podlegało, czy organ, do którego strona skarżąca zwróciła się z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, dopuścił się bezczynności. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70). W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 ww. ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie o dostępie do informacji publicznej, następuje w formie czynności materialno-technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, zaś w razie odmowy udzielenia informacji publicznej - w formie decyzji. Dostrzec przyjdzie, że przedmiotem skargi K. Ś. jest bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu w udostępnieniu skarżącemu informacji określonej we wniosku z dnia 22 kwietnia 2018 r., w kwestii ilości miejsc parkingowych i ich oznaczeniach, przeznaczonych dla pojazdów osób niepełnosprawnych. We wniosku sformułowano także żądanie podanie przyczyn niewywiązania się organu z obowiązków nałożonych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Przy czym, w sytuacji gdy właściwe działania nie zostały podjęte przez organ, wnioskowano o podanie terminu, w jakim prace dostosowawcze zostaną ostatecznie zakończone. Mając na uwadze przedmiot żądanej informacji należy stwierdzić, że sprecyzowane przez skarżącego żądanie zawarte w ocenianym wniosku, stanowiło bezsprzecznie informację publiczną i co do zasady podmiot miał obowiązek jej udostępnienia. Dostrzec przyjdzie, że w swoim piśmie z dnia 16 maja 2018 r. w sprawie liczby oraz oznakowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych w Opolu Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu podał, że: "liczba takich stanowisk wynosi 170. Stanowiska te są sukcesywnie odtwarzane w kolorystyce niebieskiej. Miejsca, które nie zostały odtworzone są wytypowane do wykonania nowej nawierzchni. Po skończeniu prac budowlanych stanowiska zostaną oznakowane. Planuje się w roku bieżącym odtworzyć wszystkie miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych w kolorystyce niebieskiej". Zatem żądana informacja została udzielona w pełnym zakresie. Zauważyć jednocześnie należy, że wniosek skarżącego został zaadresowany do Prezydenta Miasta Opola i wniesiony do tego organu za pośrednictwem ePUAP. W przekonaniu Sądu, nie ulega wątpliwości, że Prezydent Miasta jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jeśli tylko ją posiada. Charakter żądanych przez stronę skarżącą informacji jako informacji publicznej również nie budzi zastrzeżeń, bowiem posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.d.i.p. Natomiast Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu jest jednostką organizacyjną Miasta Opola nieposiadającą osobowości prawnej, działającą jako jednostka budżetowa i realizującą w imieniu prezydenta miasta zadania publiczne z zakresu zarządzania drogami na zasadach określonych w statucie przyjętym uchwałą Rady Miasta Opola z dnia 29 września 2011 r., [...]. Stąd wniosek, który wpłynął do Prezydenta Miasta mógł zostać rozpoznany przez ten organ lub odpowiedź zawierająca żądane dane dotyczące dróg gminnych (w tym miejsc parkingowych) mogła zostać bezpośrednio przekazana wnioskodawcy przez jednostkę organizacyjną wykonującą przedmiotowe zadania. W realiach niniejszej sprawy taka sytuacja miała właśnie miejsce. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg zobowiązany przez Prezydenta Miasta do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 22 kwietnia 2018 r. niezwłocznie udzielił żądanej informacji w zakresie, w jakim uznał ją za informację publiczną, jednakże kierując omyłkowo odpowiedź do Urzędu Miasta zamiast bezpośrednio do skarżącego, a następnie za pismem z dnia 30 sierpnia 2018 r. dane te przekazano bezpośrednio skarżącemu. Jak wyżej powiedziano adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w przepisach art. 4 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Niewątpliwie do ostatniej grupy podmiotów - jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego należy zaliczyć Miejski Zarząd Dróg Miejskich, wobec czego Dyrektor ww. jednostki zobowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej i jest także odpowiedzialny za nieudostępnienie tej informacji. Podkreślenia wymaga, że w przypadku skargi na bezczynność, Sąd bierze pod uwagę okoliczności istniejące w dniu rozpoznania skargi, jedną z takich okoliczności jest istnienie przedmiotu zaskarżenia. Ujednolicona wskutek wydania przez NSA dnia 26 listopada 2008 r. uchwały siedmiu sędziów w sprawie I OPS 6/08 linia orzecznicza sądownictwa administracyjnego stanowi, że w sytuacji, w której po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności, zastosowanie ma art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność, decydujący jest bowiem stan z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności do tego momentu, czyni postępowanie w sprawie bezczynności bezprzedmiotowym. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wniosek strony skarżącej rozpoznany został przez organ po wniesieniu skargi a przed jej rozpoznaniem przez Sąd, co powoduje, że w toku zawisłej przed sądem sprawy sądowadministracyjnej odpadł przedmiot zaskarżenia, co implikuje konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (punkt 1 wyroku). Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu. Oceniając stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanek art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa (pkt 3 wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., jest bowiem taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie brak jest tego typu przesłanek. Kierując się powyższymi okolicznościami, Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania wydane zostało na podstawie art. 200 P.p.s.a.