II SAB/Op 72/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi I. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Opolską Okręgową Izbę Aptekarską w Opolu w przedmiocie wydania opinii dotyczącej rękojmi należytego prowadzenia apteki postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącej I. K. kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez I. K., zwaną dalej także skarżącą, jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Opolską Okręgową Izbę Aptekarską w Opolu (OOIA) w przedmiocie wydania opinii dotyczącej rękojmi należytego prowadzenia apteki. Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Jak wskazano w skardze, w dniu 13 czerwca 2016 r. I. K. wystąpiła do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Opolu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego posiadanie uprawnień do pełnienia funkcji kierownika w aptece ogólnodostępnej (w nadesłanych aktach brak jest takiego wniosku). W związku z tym Opolski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Opolu (zwany też Wojewódzkim Inspektorem Farmaceutycznym), powołując się na pismo Spółki A dotyczące zmiany na stanowisku kierownika apteki ogólnodostępnej, zwrócił się w dniu 16 czerwca 2016 r. do Opolskiej Okręgowej Rady Aptekarskiej w Opolu o wydanie opinii w sprawie stwierdzenia rękojmi należytego prowadzenia apteki przez skarżącą. W dniu 4 lipca 2016 r. Komisja ds. Rękojmi Opolskiej Okręgowej Rady Aptekarskiej w Opolu przeprowadziła z I. K. rozmowę, celem sprawdzenia posiadania przez nią podstawowych wiadomości z zakresu funkcjonowania samorządu aptekarskiego, apteki i obowiązujących zasad etyki aptekarza, a w dniu 8 lipca 2016 r. wezwano I. K. do przedłożenia dokumentów potwierdzających uregulowanie składek członkowskich na rzecz OOIA. W odpowiedzi na pismo dotyczące przyśpieszenia załatwienia sprawy, Prezes Opolskiej Okręgowej Rady Aptekarskiej w Opolu poinformował - pismem z dnia 28 lipca 2016 r. - skarżącą oraz Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, że wyrazi stanowisko w przedmiotowej sprawie dopiero po zakończeniu postępowania wyjaśniającego. W piśmie opatrzonym datą 25 lipca 2016 r. (wpływ do organu - 29 lipca 2016 r.) skarżąca złożyła zażalenie na bezczynność OOIA do Naczelnej Rady Aptekarskiej. W dniu 9 sierpnia 2016 r. Opolska Okręgowa Rada Aptekarska w Opolu podjęła stanowisko Nr [...], w którym stwierdziła, że I. K. nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Dokument ten został sporządzony w dniu 18 sierpnia 2016 r. i doręczony Wojewódzkiemu Inspektorowi Farmaceutycznemu w dniu 24 sierpnia 2016 r. Pismem z dnia 25 sierpnia 2016 r., nadanym w tym samym dniu, I. K. wniosła skargę do tut. Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez OOIA w przedmiocie wydania opinii dotyczącej rękojmi należytego prowadzenia apteki. Zarzucając, że nie wydano w terminie przedmiotowej opinii, domagała się zobowiązania organu do wydania opinii w określonym przez Sąd terminie; stwierdzenia, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenia organowi grzywny; przyznania odpowiedniej sumy pieniężnej; zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi I. K. stwierdziła, że nie otrzymała pisemnego potwierdzenia wydanej opinii, a ponadto opinia ta nie została przesłana do organu właściwego, który wystąpił do samorządu aptekarzy w trybie art. 106 § 1 K.p.a. Wyjaśniła także, że przed złożeniem skargi wniosła zażalenie do Naczelnej Rady Aptekarskiej na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, na co otrzymała zdawkową odpowiedź, że w jej sprawie nadal toczy się postępowanie administracyjne. Skarżąca podkreśliła, że przedmiotowa opinia jest jej potrzebna do wykonywania funkcji kierownika apteki, a na skutek przewlekłego postępowania została narażona na wymierne straty finansowe i moralne, co uzasadnia przyznanie na jej rzecz odpowiedniego odszkodowania. Dodała, że spełniła wszystkie przesłanki wynikające z art. 88 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne, od których przepisy prawa uzależniają możliwość pełnienia funkcji kierownika apteki ogólnodostępnej. W odpowiedzi na skargę Opolska Okręgowa Izba Aptekarska w Opolu, reprezentowana przez Prezesa Opolskiej Okręgowej Rady Aptekarskiej w Opolu, wniosła o oddalenie skargi. Podała, że w dniu 9 sierpnia 2016 r. wydała negatywne stanowisko w sprawie rękojmi należytego prowadzenia apteki, ponieważ zawinione niepłacenie składki członkowskiej - a takie stwierdzono w przypadku skarżącej - jest poważnym naruszeniem zasad etyki zawodowej. Wyjaśniła nadto, że w dniu 1 września 2016 r. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny zaakceptował skarżącą na stanowisku kierownika apteki. Odnosząc się do instytucji bezczynności, organ zauważył, że ma ona na celu zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej, jednak w niniejszej sprawie OOIA nie prowadziła postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy K.p.a. Z kolei stanowisko, że OOIA jest organem współdziałającym i na mocy art. 106 K.p.a. winna w terminie 7 dni wydać opinię, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Przepis ten nie wyznacza bowiem kompetencji organu samorządu zawodowego do wyrażania opinii, a kompetencja ta musi wynikać z przepisu prawa materialnego. Natomiast z art. 88 ust. 2 i art. 99 ust. 4a ustawy Prawo farmaceutyczne nie wynika, by wyrażenia zgody na pełnienie przez farmaceutę funkcji kierownika apteki ogólnodostępnej było uzależnione od opinii organu samorządu aptekarskiego. W rozważanym przypadku, wobec braku przepisu prawa uzależniającego wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie opinii może nastąpić na zasadach ogólnych, nie zaś w trybie art. 106 § 1 i 5 K.p.a. Ocena organu nosi więc cechy opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., do której jednak nie znajdują zastosowania przepisy K.p.a. Stanowisko takie prezentuje Naczelny Sąd administracyjny w szeregu orzeczeniach. W piśmie procesowym z dnia 17 października 2016 r. I. K. podkreśliła, że nie otrzymała odpisu opinii z dnia 9 sierpnia 2016 r. Zdaniem skarżącej, Opolska Okręgowa Rada Aptekarska w Opolu powinna wydać sporną opinię w ciągu 14 dni (art. 106 § 3 K.p.a.), a o tym, że opinia miała znaczenie prawne świadczy to, że dopiero po jej wpłynięciu Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wydał zaświadczenie uprawniające skarżącą do wykonywania funkcji kierownika apteki. Z kolei, kwestie zaległości w składkach członkowskich nie mogły mieć znaczenia dla wydania opinii, zaś wzywanie skarżącej na egzamin i poddanie jej procedurze egzaminacyjnej było bezprawne, co potwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt III ZS 8/13. W kolejnym piśmie procesowym, z dnia 22 października 2016 r., I. K. zawarła stanowisko w kwestii zarzucanego jej nieopłacenia składek członkowskich. Ponadto przesłała w załączeniu stanowisko Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, stanowiące odpowiedź na zażalenie dotyczące bezczynności organu, z którego - zdaniem skarżącej - wynika, że jest ona stroną postępowania w sprawie rękojmi, zaś postępowanie to toczy się według reguł K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi przewlekłe prowadzenie postępowania przez Opolską Okręgową Izbę Aptekarską w Opolu (nadal zwaną w skrócie: OOIA), w imieniu której występował jej organ, tj. Opolska Okręgowa Rada Aptekarska w Opolu (art. 24 pkt 2 ustawy o izbach aptekarskich). W związku z tym wyjaśnić przyjdzie, że instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania chroni stronę przed niepodejmowaniem przez organ w wymaganym terminie czynności procesowych albo podejmowaniem ich w zbyt długich odstępach czasu. Dodać jeszcze trzeba, że w myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola sądowa obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do wskazanych punktów 1-4a § 2 art. 3 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Ponadto, po myśli art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., omawiana kontrola działalności administracyjnej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu administracyjnego, sprowadzającej się m.in. do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Od odpowiedzi na tak zadane pytanie będzie bowiem zależała możliwość skutecznego złożenia skargi dotyczącej przewlekłego działania organu. W ocenie Sądu, wydanie przez samorząd zawodu aptekarskiego opinii (stanowiska) dotyczącej rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej nie zalicza się do którejkolwiek z kategorii aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. W szczególności, wbrew wywodom skarżącej, wskazana opinia nie stanowi postanowienia w rozumieniu art. 106 K.p.a. Wedle tej regulacji, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§ 1). Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin (§ 3). Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§ 5). Na gruncie wskazanego przepisu słusznie zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowym, że nie stanowi on samoistnej podstawy prawnej współdziałania, ponieważ taką podstawą są przepisy szczególne, które uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Przepis ten określa jedynie zasady i tryb współdziałania, czyli dotyczy wyłącznie kwestii proceduralnych współdziałania, z uwzględnieniem jednakże pierwszeństwa przepisów szczególnych, ustanawiających inne reguły i zasady współdziałania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.Beck 2016 r., komentarz do art. 106 K.p.a. i powołane tam orzecznictwo). Stosownie do powyższego, obowiązek organu samorządu zawodowego aptekarzy do działania - na żądanie Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego jako prowadzącego postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia uprawniającego do wykonywania funkcji kierownika apteki - musi wynikać z przepisów prawa materialnego, obligującego Inspektora do wydania opinii w tym przedmiocie. Analizując przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. nr 45, poz. 271, z późn. zm.), zwanej dalej Prawem farmaceutycznym, wskazać przyjdzie, że zgodnie z jej art. 88, w aptece ogólnodostępnej musi być ustanowiony farmaceuta, o którym mowa w art. 2b ust. 1 pkt 1, 2 i 3-7 ustawy z dnia 19 kwietnia 1997 o izbach aptekarskich, odpowiedzialny za prowadzenie apteki (ust. 1). Natomiast kierownikiem apteki może być farmaceuta, o którym mowa w ust. 1, który ma co najmniej 5-letni staż pracy w aptece lub 3-letni staż pracy w aptece, w przypadku gdy posiada specjalizację z zakresu farmacji aptecznej (ust. 2). Stosownie zaś do art. 99 ust. 4a Prawa farmaceutycznego, podmiot prowadzący aptekę jest obowiązany zatrudnić osobę odpowiedzialną za prowadzenie apteki, o której mowa w art. 88 ust. 2, dającą rękojmię należytego prowadzenia apteki. W związku z tymi regulacjami Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny, do którego wpłynął wniosek w sprawie wydania zaświadczenia potwierdzającego posiadanie uprawnień do pełnienia funkcji kierownika w aptece ogólnodostępnej, zwrócił się do Opolskiej Okręgowej Rady Aptekarskiej w Opolu o wydanie opinii dotyczącej rękojmi należytego prowadzenia apteki przez skarżącą. W przekonaniu I. K., w takim przypadku samorząd zawodu aptekarskiego działa jako organ współdziałający w rozumieniu art. 106 § 1 K.p.a. Z poglądem tym nie sposób się jednak zgodzić, ponieważ wskazane wcześniej przepisy Prawa farmaceutycznego, ani też inne regulacje tego Prawa czy ustawy o izbach aptekarskich (np. art. 7 określający zadania samorządu aptekarskiego), nie uzależniają załatwienia ww. wniosku od opinii organu samorządu aptekarskiego. Również przepisy innych ustaw nie dają podstaw do przyjęcia, że Opolska Okręgowa Rada Aptekarska w Opolu działała w rozważanym przypadku jako organ współdziałający, prowadzący postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. W tym miejscu odnotować trzeba, że wprawdzie przepisy art. 7 ust. 2 pkt 7 oraz art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich zawierają upoważnienie dla tego samorządu do wydawania opinii, lecz - co istotne - w innym przedmiocie niż rękojmia należytego prowadzenia apteki (por. wyrok Sądu najwyższego z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt III ZS 1/15, Lex nr 1745800). W konsekwencji Sąd uznał, że przedmiotowa opinia samorządu, o której wydanie zwrócił się Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny, ma jedynie walor stanowiska podlegającego ocenie przez ten organ, podobnie jak opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., a więc służy wyjaśnieniu stanu faktycznego i prawnego w postępowaniu związanym z potwierdzeniem spełnienia przez skarżącą wymogów na stanowisko kierownika apteki ogólnodostępnej. Skoro w zakresie opisanego żądania Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego żadnego z organów OOIA nie można uznać za organ współdziałający, zobowiązany przepisami prawa materialnego do wydania postanowienia na podstawie art. 106 § 1 i 5 P.p.s.a., a ponadto w sprawie omawianej rękojmi nie powinny być wydane również inne akty czy podejmowane czynności, które dawałyby podstawę do ich zaskarżenia do sądu administracyjnego, stosownie do art. 3 § 2 P.p.s.a., to skargę I. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania należało odrzucić jako niedopuszczalną. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Brak właściwości sądu administracyjnego nastąpi w szczególności w wypadku, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a więc gdy skarga dotyczy aktów lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych, czy też przewlekłego prowadzenia postępowania związanego z ich wydaniem lub podjęciem. W tym stanie rzeczy Sąd postanowił jak w sentencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Wyjaśnić jeszcze przyjdzie, że Sąd zbadał skargę w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a., wedle którego sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie natomiast z art. 120 P.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.