II SAB/Op 73/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim do wydania aktu lub do dokonania czynności dotyczącej wniosku A. S. z dnia 17 sierpnia 2016 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim na rzecz A. S. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. S. wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim, w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia 17 sierpnia 2016 r., w którym domagał się udostępnienia decyzji, o której mowa w piśmie [...], z dnia 14 lipca 2016 r. (pkt 1) oraz wszystkich decyzji wydanych w okresie od 1 stycznia 2016 r. do dnia wpływu wniosku (pkt 2). W treści skargi zaznaczył, że skarga nie dotyczy żądania, o którym mowa w pkt 1 wniosku, bowiem pismem nr [...], z dnia 31 sierpnia 2016 r., organ udzielił informacji na wskazany przez niego adres poczty elektronicznej. Organ nie udzielił informacji, o których mowa w pkt 2 wniosku z dnia 17 sierpnia 2016 r., w związku z tym, zdaniem A. S. - zwanego dalej skarżącym, skarga jest uzasadniona i niezbędna. Podniósł, że w przywołanym wyżej piśmie, bezzasadnie organ twierdzi, że w tej sprawie występują ograniczenia, wynikające z przepisu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. We wniosku z dnia 17 sierpnia 2016 r., wyraźnie bowiem zaznaczył, że w przypadku, gdyby udostępnienie wnioskowanych informacji mogłoby naruszyć przepisy o ochronie danych osobowych "należny je przesłać w postaci zanonimizowanej." W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że w dniu 31 sierpnia 2016 r. odpowiedział na wniosek skarżącego, uznając, iż decyzja administracyjna nie jest informacją publiczną. Fakt, że określona informacja została zawarta w treści decyzji administracyjnej, nie jest wystarczający do uznania jej za informację publiczną. Organ dodał, że postępowanie, którego dotyczy wniosek, nie jest postępowaniem, które dotyczy władzy publicznej. Wywodził, że decyzja jest niewątpliwie dokumentem urzędowym, ale to nie jest wystarczająca przesłanka do udostępnienia aktu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publiczne (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058, z późn. zm.), zwanej dalej u.d.i.p. Dostęp do decyzji (do akt administracyjnych) uregulowany jest w art. 73 K.p.a. i przysługuje stronie postępowania administracyjnego. Gdyby wgląd do decyzji i akt administracyjnych był powszechny na podstawie przepisów u.d.i.p., to "zupełnie bezprzedmiotowe byłyby regulacje art. 73 i art. 74 K.p.a." Dlatego, w ocenie organu, skarżący otrzymał odpowiedź odmowną z dnia 31 sierpnia 2016 r. w formie pisma, a nie w formie decyzji administracyjnej. W piśmie procesowym z dnia 11 października 2016 r., stanowiącym polemikę do złożonej odpowiedzi na skargę, skarżący zwracał uwagę na dwa odmienne stanowiska organu w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie, przy czym bez znaczenia są przyczyny, dla których akt nie został podjęty lub czynność nie wykonano. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 149 § 1b P.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim - zwanym dalej PINB, w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego, złożonego w trybie przywołanej wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwanej nadal u.d.i.p., a dotyczącego udostępnienia decyzji administracyjnych, wydanych w okresie od 1 stycznia 2016 r. do dnia wpływu wniosku z dnia 17 sierpnia 2016 r. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalności skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej podkreślić trzeba, że wniesienie skargi w tym przedmiocie nie zostało przez ustawodawcę ograniczone terminem, jak również nie musi być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czy też wezwaniem, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Dlatego, skarga wniesiona w niniejszej sprawie jako dopuszczalna podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wykazała natomiast, że skarga jest zasadna, gdyż istnieją prawne podstawy do stwierdzenia bezczynności PINB w powiecie opolskim w udostępnieniu informacji publicznej. Na gruncie omawianej ustawy o dostępie do informacji publicznej - u.d.i.p., bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany u.d.i.p., wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.i.p. lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.). Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej należy przede wszystkim ustalić, czy na organie w ogóle ciążył obowiązek podjęcia stosownego aktu czy czynności, gdyż z przypisów u.d.i.p. jednoznacznie wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.) i że zobowiązane do jej udostępnienia są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Oznacza to, że tylko w sytuacji ustalenia, że żądana informacja jest informacją publiczną oraz że wniosek o jej udostępnienie skierowano do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można mówić o ewentualnej bezczynności organów. Przepisy u.d.i.p. nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Natomiast forma decyzji - co wyżej zasygnalizowano - przewidziana została w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a więc gdy zachodzą określone w tym przepisie przesłanki do umorzenia postępowania. Z powyższego wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się bądź przez udostępnienie informacji (czynność materialno-techniczna) - przy założeniu, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania określone w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź w przypadku gdy istnieją ku temu podstawy prawne przez odmowę udostępnienia, która przybiera formę decyzji administracyjnej. Odmówienie udostępnienia informacji, w świetle u.d.i.p., może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy żądana informacja istnieje i faktycznie stanowi informację publiczną, ale nie może być udostępniona z uwagi na przesłanki ograniczające jej dostępność (na skutek ograniczeń określonych w art. 5 u.d.i.p.), albo w przypadku informacji przetworzonej, ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego. Tak więc bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 u.d.i.p. odpowiednich czynności, tj. ani nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani też nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15, LEX nr 2067891). Stąd też, organ (podmiot) zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, który jej nie udziela, ani nie wydaje decyzji w tej materii, nawet jeśli czyni to w przekonaniu, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej lub wprawdzie ma taki charakter, ale jest ona udostępniana na podstawie przepisów innych ustaw, określonych w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i w związku z tym informuje o tym wnioskodawcę - pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3279/14, LEX nr 2064294). Podkreślić należy, że nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, czy też nie jest w posiadaniu organu. W takich sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, informacji istniejącej i będącej w posiadaniu organu. Zatem w sytuacji braku informacji oraz w przypadku gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien jedynie o tym poinformować wnioskodawcę, w drodze pisma informującego, będącego odpowiedzią na wniosek, co uwalnia organ od zarzutu bezczynności. W rozpoznawanej sprawie, pismem wniesionym drogą elektroniczną w dniu 17 sierpnia 2016 r. skarżący wniósł o udostępnienie jemu przez PINB w powiecie opolskim decyzji wydanych w okresie od 1 stycznia 2016 r. do dnia wpływu wniosku, tj. do 17 sierpnia 2016 r. Od razu dostrzec trzeba, że żądanie skarżącego nie dotyczyło udostępnienia akt spraw administracyjnych, jako zbioru materiałów (dowodów) oraz wniosków zakończonych postępowań administracyjnych, lecz wyraźnie chodziło skarżącemu o decyzje z ww. okresu. Z uwagi na treść wniosku i odpowiedź organu, rozważenia wymagało, czy decyzja administracyjna - wydana przez organ administracji publicznej - jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż przy ich wykładni należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w u.d.i.p. Tak więc informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy strefy faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, a także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyroki NSA: z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02; z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 155/12; z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzje administracyjne bez wątpienia są wiadomością wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne. Informacja o rozstrzygnięciach organów administracji publicznej w sprawach administracyjnych jest informacją o ich działalności. Prawo dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych przed organami państwa, w szczególności zaś w postępowaniu administracyjnym, potwierdza przepis art. 5 ust. 3 u.d.i.p. Decyzje rozstrzygają sprawy administracyjne i jako akty administracyjne indywidualne stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Należy więc przyjąć, iż treść decyzji stanowi nie tylko w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację o spawach publicznych, ale stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, będąc rodzajem informacji dotyczącej treści i postaci dokumentów urzędowych, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2904/12, LEX nr 1346626; wyrok WSA w Opolu z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 296/16, LEX nr 2086488). W niniejszej sprawie skarżący wyraźnie skonkretyzował swój wniosek w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.d.i.p., bowiem wniósł o udostępnienie informacji publicznej w postaci decyzji administracyjnych wydanych przez organ w okresie od 1 stycznia 2016 r. do dnia złożenia wniosku, tj. do 17 sierpnia 2016 r. Skarżący zaznaczył, że w przypadku, gdyby udostępnienie wnioskowanych informacji mogłoby naruszyć przepisy o ochronie danych osobowych, wnosi o przesłanie ich w postaci zanonimizowanej. Organ natomiast zajął stanowisko w ww. kwestii w piśmie z dnia 31 sierpnia 2016 r., stwierdzając, iż akty administracyjne w indywidualnych sprawach osób fizycznych, nie dotyczących spraw publicznych, nie mogą być rozpowszechniane poza grono osób będących stronami w sprawie. Zdaniem organu, udostępnienie żądanych decyzji stanowiłoby naruszenie prawa prywatności osoby fizycznej. Przedstawionego stanowiska organu nie sposób zaakceptować i w związku z tym stwierdzić należy, iż PINB w powiecie opolskim pozostawał w bezczynności w załatwieniu ww. wniosku skarżącego, bowiem nie rozpoznał wniosku zgodnie z przepisami u.d.i.p. Powtórzyć przyjdzie, iż w razie uznania, że istnieje potrzeba ochrony prywatności określonej osoby lub osób, a celu tego w dostateczny sposób nie spełni anonimizacja danych wrażliwych osób uczestniczących w takim postępowaniu, to wówczas organ, będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, winien - w oparciu o art. 16 u.d.i.p. - wydać decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, powołując się na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 933/11, LEX nr 1165432). Jednak organ winien mieć świadomość, iż konstytucyjne prawo do informacji publicznej powinno być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Zatem w odniesieniu do u.d.i.p. należy stosować takie zasady wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, LEX nr 1082797). W realiach niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że PINB w powiecie opolskim, jak wynika z materiału dokumentacyjnego, nie podjął w terminie 14 dni odpowiednich czynności, tj. nie udostępnił wnioskowanej informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia, czy o umorzeniu postępowania. Skoro więc organ w wymaganym prawem terminie nie rozpatrzył wniosku skarżącego w jeden ze sposobów określonych przez u.d.i.p., to uznać należało, że organ ten pozostaje w bezczynności w jego rozpoznaniu. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że w przekonaniu organu, żądana (wnioskiem skarżącego) informacja nie stanowiła informacji publicznej oraz, że decyzje nie mogą być udostępniane innym osobom nie będącym stronami w sprawie administracyjnej. W tym stanie rzeczy konieczne stało się zobowiązanie PINB w powiecie opolskim do wydania aktu lub dokonania czynności dotyczącej wniosku z dnia 17 sierpnia 2016 r., w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p., o czym orzeczono, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., w punkcie 1 wyroku. Należy jednakże wyjaśnić, że uwzględniając skargę na bezczynność Sąd może jedynie zobowiązać organ do rozpoznania wniosku strony (czyli do jego załatwienia w formie prawem przewidzianej). Nie może natomiast rozstrzygać, czy żądana informacja winna być udzielona, czy też istnieją podstawy do załatwienia wniosku strony w inny sposób, bowiem nie w każdym wypadku informacja publiczna może być udzielona w pełnym zakresie, ze względu na ograniczenia prawa dostępu do informacji określone w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zdaniem Sądu, stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie milczał wobec wniosku skarżącego i udzielił odpowiedzi pisemnej - dokonując wyjaśnienia pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym i przysługującego jej uprawnienia - w przekonaniu o prawidłowości podjętych działań. W ocenie Sądu, w tej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. A zatem bezczynność organu wynikała z błędnej wykładni przepisów u.d.i.p., polegającej na wadliwym przyjęciu, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Z powyższych powodów Sąd nie uznał też za zasadne nałożenie na PINB w powiecie opolskim grzywny, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi, orzeczono w punkcie 3 wyroku, stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.