II SAB/Op 75/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu do wydania aktu lub do dokonania czynności załatwiających żądanie zawarte we wniosku skarżącego z dnia 2 maja 2016 r. w części dotyczącej udostępnienia stron nr 43-45 oraz 48-141 z protokołu kontroli kompleksowej gospodarki finansowej Gminy Głuchołazy przeprowadzonej w dniach od 26 sierpnia 2015 r. do 10 grudnia 2015 r. stron, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu na rzecz J. W. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 2 maja 2016 r., złożonym w formie elektronicznej, J. W., zwany dalej skarżącym, działając na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 2058, z późn. zm.]), dalej również jako u.d.i.p., zwrócił się do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu, dalej zwanej RIO, o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii protokołu kontroli kompleksowej gospodarki finansowej Gminy [...] przeprowadzonej w dniach od 26 sierpnia 2015 r. do 10 grudnia 2015 r. w Urzędzie Miejskim w [...]. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Prezes RIO w dniu 16 maja 2016 r. przesłał skarżącemu w formie elektronicznej żądany protokół, z wyłączeniem stron 43- 45 oraz 48-141. Jednocześnie, powołując się na przepis art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1182, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 922]) i art. 293 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), organ wskazał, że usunął z ww. protokołu informacje, które podlegają ochronie prawnej. W złożonym w formie elektronicznej piśmie z dnia 14 czerwca 2016 r. skarżący zażądał wydania decyzji odmawiającej ujawnienia informacji w zakresie wyłączającym jawność protokołu kontroli. Prezes RIO w piśmie z dnia 21 czerwca 2016 r. wyjaśnił skarżącemu, że uwzględnił jego wniosek w trybie i na zasadach wynikających z ustawy o ochronie danych osobowych, a jedynie zanonimizował dane ustawowo chronione, dlatego nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej, o którą wnioskuje. W dniu 13 września 2016 r. skarżący przesłał za pośrednictwem RIO w Opolu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność tego organu, zarzucając naruszenie przepisów: art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieudzielanie informacji publicznej zgodnie z żądaniem oraz niewydanie decyzji odmownej; art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez nadmierne ograniczenia prawa do wiedzy o działaniach władz publicznych. W skardze zawarł żądanie zobowiązania organu do wykonania wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wniósł również o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że pominięcie tak znacznej części protokołu nie wydaje się być uzasadnione. Zdaniem skarżącego, w nieujawnionej części dokumentu możliwe było usunięcie danych poprzez ich zaciemnienie, tj. anonimizację. Powołując się na orzecznictwo argumentował, iż zakres dopuszczalnych ograniczeń jawności jest bardzo wąski, a z uwagi, że RIO są państwowymi jednostki budżetowymi, żądany protokół kontroli powinien być jawny, publicznie dostępny, a wobec braku udostępnienia żądanego dokumentu w BIP, powinien być ujawniony zainteresowanemu podmiotowi na jego wniosek. Zaakcentował, że niemożliwe jest dbanie o transparentność działań w przypadku nieudostępnienia podstawowych dokumentów związanych z wykonywaniem władzy publicznej w szczególności z gospodarowaniem środkami publicznymi. Zdaniem skarżącego, w przypadku dokonania jakiejkolwiek anonimizacji istnieje po stronie organu obowiązek wydania decyzji odmownej, ponieważ tylko wtedy istnieje instancyjna oraz sądowa ochrona wyłączenia jawności dokumentów. Każdorazowe wyłączenie jawności, zgodnie z art. 16 u.d.i.p., powinno zakończyć się decyzją - niezależnie od wyłączenia całości, czy części, wnioskowanych informacji. W odpowiedzi na skargę Prezes RIO, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W zakresie odrzucenia skargi organ podniósł, że skarga została wniesiona z przekroczeniem 30-dniowego terminu do jej złożenia. Zaznaczył również, że pismo z dnia 14 czerwca 2016 r., które - w jego ocenie - stanowi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zostało wniesione po upływie 14-dniowego terminu. Odnosząc się z kolei do wniosku o oddalenie skargi organ argumentował, że udzielił informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego, mając na uwadze jednak konieczność dochowania tajemnicy ustawowej i skarbowej. Podał, że udostępniony protokół kontroli w części, która została zanonimizowana zawiera treści objęte tajemnicą skarbową, bowiem były to dane dotyczące konkretnych podatników. Wyjaśnił także, że RIO w Opolu na stronie BIP udostępnia wystąpienia pokontrolne, w których znajdują się ustalenia kontroli i wnioski pokontrolne, czyli stanowisko organu wynikające z analizy dokonanych ustaleń. Podał, że na stronie BIP znalazły się wystąpienia pokontrolne dotyczące Gminy [...]. W konsekwencji nie zasadny jest zarzut, że RIO nieudostępnia informacji na temat przebiegu i efektów kontroli. Konkludując stwierdził, że w przedmiotowej sprawie tajemnicą skarbową zostały objęte jedynie dane podatkowe, a nie dane dotyczące gospodarowania środkami publicznymi, czy wydatkowania środków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 P.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Po myśli art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest zarzucana bezczynność Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu w sprawie z wniosku skarżącego złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nadal zwanej u.d.i.p., a dotyczącego udostępnienia kopii protokołu kontroli kompleksowej gospodarki finansowej Gminy [...] przeprowadzonej w dniach od 26 sierpnia 2015 r. do 10 grudnia 2015 r. w Urzędzie Miejskim w [...]. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi w związku ze złożonym przez organ wnioskiem o jej odrzucenie, wskazać trzeba, że wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie zostało przez ustawodawcę ograniczone terminem, jak również nie musi być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czy też wezwaniem wskazanym w art. 52 § 3 P.p.s.a. Stąd też Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie była dopuszczalna i mogła podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wykazała natomiast, że skarga jest zasadna, gdyż istnieją prawne podstawy do stwierdzenia bezczynności Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu w udostępnieniu informacji publicznej. Podkreślić należy, że w przypadku udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i jednocześnie żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej. Jej zaistnienie związane jest przy tym z brakiem podjęcia przez zobowiązany organ czynności ostatecznie zmierzających do rozpoznania wniosku. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. nie budzi żadnych wątpliwości, co zresztą nie było kwestionowane w niniejszej sprawie, że Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu, jako podmiot wykonujący zadania publiczne (art. 4 ust.1 w zw. z art. 8 ust.3 u.d.i.p.) obowiązany jest do udostępniania informacji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie prawniczej podkreśla się, że stan bezczynności oznacza sytuację, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych działań w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył tego postępowania podjęciem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został wydany lub czynność nie została dokonana. Konsekwentnie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym w sprawach dotyczących udzielenia informacji publicznej skargę na bezczynność organu można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, jak przy klasycznej bezczynności, ale również w sytuacji udzielenia niepełnej informacji. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, natomiast jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zarówno w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 25 lutego 1983 r. sygn. akt II SA 2083/82, wyrok NSA z 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/LU 507/02, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2004 r., sygn. akt II SAB 408/03, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – zwanej dalej CBOSA), jak i doktrynie przyjmuje się powszechnie, iż udzielenie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Jednocześnie w przepisie art. 16 ust. 1 cyt. ustawy przewidziano jednoznacznie, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej, do której stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.). Decyzja odmawiająca udzielenia informacji publicznej może być wydana wyłącznie w ściśle określonych, ustawowych przypadkach i wynikać np. z przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz ochrony innych tajemnic ustawowo chronionych albo prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy (choć z tym zastrzeżeniem, że ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa). W przypadku, gdy organ nie udziela informacji publicznej, powołując się na ochronę danych osobowych jego pracownika lub tajemnicę służbową, nie może zatem milczeć, lecz zobowiązany jest niezwłocznie wydać decyzję administracyjną, podlegającą kontroli sądowej. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż organ ten nie kwestionował, że żądana informacja jest informacją publiczną i 16 maja 2016 r. udostępnił skarżącemu na jego wniosek z dnia 2 maja 2016 r. niepełny protokół kontroli kompleksowej gospodarki finansowej Gminy [...] przeprowadzonej w dniach od 26 sierpnia 2015 r. do 10 grudnia 2015 r. w Urzędzie Miejskim w [...] . Skarżącemu jednakże, z uwagi na przepis art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1182, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 922]) i art. 293 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), dalej zwanej O.p., nie zostały udostępnione strony 43-45 oraz 48-141 żądanego protokołu. Według organu, nieudostępniony w tej części protokół kontroli został w ten sposób zanonimizowany o dane objęte tajemnicą skarbową, dotyczące prywatności osoby fizycznej, dane osobowe oraz indywidualne dane, które odnosiły się do wskazanych w tym dokumencie podatników. W tym miejscu przede wszystkim wskazać należy, iż obowiązek udostępnienia protokołu kontroli dotyczy zarówno jego postaci, jak i treści, co jednak nie oznacza, że zawsze i wszystkie jego elementy oraz informacje w nim zawarte będą podlegały pełnemu upublicznieniu. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazują sytuacje oraz kategorie informacji, które mogą bądź muszą być wyłączone z udostępniania. Zgodnie z art. 5 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej (ochrona danych osobowych) lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jedną z tajemnic ustawowo chronionych jest tajemnica skarbowa, która obejmuje indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów, a także dotyczy danych zawartych w aktach postępowania podatkowego (art. 293 § 1 i § 2 pkt 3 O.p.). Rację przyznać należy zatem organowi, iż nie w każdym wypadku informacja publiczna może być udzielona w pełnym zakresie, gdyż art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przewiduje ograniczenie prawa do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (państwowa, służbowa, skarbowa, statystyczna, lekarska), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Podmiot zobowiązany winien także mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Ol 116/13, dostępny w CBOSA). Jednocześnie nie może ujść uwadze, że ograniczenie prawa do informacji powinno pozostawać jednak w zgodzie z normami konstytucyjnymi wyrażonymi w art. 31 ust. 3 oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. W myśl pierwszego ze wskazanych przepisów, ograniczenia mogą być ustanawiane wyłącznie w drodze ustawowej i jedynie wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Należy pamiętać, że prawo dostępu do informacji stanowi prawo podmiotowe jednostki. Tym samym, wprowadzone w tym trybie ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw (por. orzeczenie TK z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94, OTK 1995, poz. 12 oraz orzeczenie TK z 28 maja 1997 r., K 26/96, OTK 1997, Nr 2, poz. 19; P. Winczorek, Komentarz, s. 50; L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2007, s. 98–99). Wprowadzanie ograniczeń w zakresie dostępu do pozyskiwania informacji powinno mieć zawsze charakter wyjątkowy oraz być uzasadnione istotnymi przesłankami. Jak trafnie podkreślił TK w wyrok z 27 czerwca 2008 r. "obywatelskie prawo dostępu do informacji (...) nie ma charakteru absolutnego i może zostać ograniczone przez ustawę ze względu na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa państwa. Wszelkie ograniczenia stanowią jednak wyjątki, które wymagają uzasadnienia na gruncie obowiązującej Konstytucji i muszą się mieścić w granicach ingerencji władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych, wyznaczonych przez art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Prawo do informacji może ponadto niejednokrotnie stać w kolizji z prawem do prywatności oraz autonomią informacyjną, zagwarantowanymi w art. 47 Konstytucji RP" (zob. wyrok TK z 27 czerwca 2008 r., K 51/07, OTK-A 2008, nr 5, poz. 87). Z kolei przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wskazuje, że ograniczenie prawa do pozyskiwania informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (por. P. Winczorek, Komentarz, s. 84; por. wyrok TK z 20 marca 2006 r., K 17/05, OTK-A 2006, nr 3, poz. 30; wyrok TK z 16 września 2002 r., K 38/01, OTK-A 2002, nr 5, poz. 59). W orzecznictwie wskazuje się, że konieczność ochrony danych osobowych i tajemnicy ustawowo chronionej nie zwalnia organu z udostępniania informacji publicznej. Organ winien wyłącznie ograniczyć dostęp do informacji umożliwiających identyfikację osoby fizycznej, co w praktyce oznacza udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych ze względu na prywatność osoby fizycznej, o czym stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Odmowa ujawnienia danych świadczących o prywatności osoby fizycznej poprzez ich anonimizację powinna być uznana za wystarczający sposób ochrony tożsamości, a przez to prywatności tej osoby. Zatem, konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej lub innych tajemnic ustawowo chronionych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 1179/15, opubl. w CBOSA). W tym względzie podkreślić trzeba, iż celem anonimizacji jest przetworzenie treści, w taki sposób, aby skutecznie uniemożliwić dokonanie rozpoznania konkretnych faktów, podmiotów, okoliczności w wyniku usunięcia określonych danych i informacji ich dotyczących. W kontekście metod anonimizacji, wyróżniamy dwa sposoby jej realizacji. Pierwsza metoda, sięga początków stosowania regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż polega na manualnym zanonimizowaniu treści orzeczenia/ dokumentu. Wskazany pracownik analizuje treść orzeczenia/dokumentu oraz na kanwie określonych zasad (reguł) dokonuje anonimizacji treści, niekiedy przy wykorzystaniu informatycznych narzędzi np. edytora tekstu. Druga metoda jest zupełnym przeciwieństwem pierwszej, gdyż polega na zautomatyzowaniu całego procesu anonimizacji i realizowana jest przez system teleinformatyczny. Polega na przetworzeniu treści dokumentu (orzeczenia) w sposób elektroniczny przez system, przy jednoczesnym zastrzeżeniu, że algorytm anonimizacyjny działa według ściśle określonych reguł anonimizacyjnych, określających typy danych poddanych anonimizacji (por. Jawność i jej ograniczenia. Postępowanie sądowe. Tom VIII, red. prof. n. dr hab. Grażyna Szapo, prof. dr hab. Jacek Kołaczyński, Wydawnictwo C.H. Beck, Legalis). W świetle powyższych konstatacji, dostrzec należy, iż w przedmiotowej sprawie organ nie przeprowadził żadnego ze wskazanego wyżej zabiegu technicznego. W konsekwencji brak udostępnienia przedmiotowych stron protokołu pokontrolnego nie można, wbrew twierdzeniom organu, potraktować, jako jego zanonimizowanie. W ocenie Sądu, nieudostępnione strony (43-45 i 48-141) przedmiotowego protokołu kontroli zostały wyłączone z udostępnienia informacji publicznej. W takiej sytuacji organ, z uwagi na wskazaną w piśmie z dnia 16 maja 2016 r. podstawę prawną, obowiązany był w tym zakresie do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Skarżącemu przysługuje bowiem prawo do zastosowania odpowiednich środków prawnych służących kontroli prawidłowości tego rozstrzygnięcia. Na takie rozwiązanie prawne wskazuje także orzecznictwo. Fakt, że określona informacja zawiera dane dotyczące prywatności (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), nie oznacza, iż traci ona charakter informacji publicznej. Nadal jest informacją publiczną, ale zgodnie z ww. przepisem prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. Organ więc może odmówić udostępnienia informacji publicznej, ale stosownie do art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobligowany jest do wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA Warszawa z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 1008/14, opubl. w CBOSA). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1094/13, wskazano, że gdy organ nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej to w sprawie nie mógł zostać zastosowany art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnice przedsiębiorcy, lecz w przypadku zaistnienia przesłanek wskazanych w powyższym przepisie organ powinien wydać decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na występujące ograniczenia. Artykuł 16 u.d.i.p., odnoszący się do odmowy udostępnienia informacji publicznej, ma zaś zastosowanie tylko wówczas, gdy spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji) - (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 545/12, opubl. w CBOSA). W przedmiotowej sprawie organ pomimo wyłączenia z dostępu części żądanego protokołu kontroli, w zakresie stron 43-45 oraz 48-141, nie wydał w sprawie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Dlatego też, Sąd stwierdził, że Prezes RIO wobec braku pełnego załatwienia wniosku skarżącego z dnia 2 maja 2016 r. w ustawowym terminie, w którym informacja publiczna powinna być udzielona pozostawał w bezczynności (punkt 2 sentencji wyroku). Ponadto podkreślić także należy, że przesłanki przemawiające za odmową udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy skarbowej muszą być przez podmiot dokonujący odmowy wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie w decyzji. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy (skarbowej). Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna. W związku z tym musi być ona w zasadzie prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w celu zapewnienia rzeczywistego charakteru kontroli, istnieje konieczność przekazywania sądowi wraz ze skargą dokumentów źródłowych, w oparciu o które możliwe będzie dopiero zweryfikowanie zasadności odmowy (czyli uznanie rzeczywistego istnienia tajemnicy przedsiębiorcy, tj. w aspekcie materialnym i formalnym). Przedstawił również sposób w jaki powinno to być dokonane, by zapewnić rzeczywisty charakter kontroli sądowej, nie niwecząc przedmiotu sporu. W postępowaniu skargowym, w którym istota sporu sprowadza się do odmowy udostępnienia konkretnych dokumentów (w ramach żądania udostępnienia informacji publicznej) podmiot, który odmówił jej udostępnienia, przekazując skargę i dokumentację do sądu administracyjnego, powinien zastrzec, że zawiera ona dane objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, co do których nastąpiła odmowa ich udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej. Pozwoli to zagwarantować, że przekazane dokumenty nie zostaną udostępnione zainteresowanemu w trakcie postępowania sądowego. Działanie takie czyniłoby bowiem sądową kontrolę zbędną w sensie faktycznym (zainteresowany uzyskałby bowiem dostęp do dokumentów przed rozstrzygnięciem zasadności swojej skargi). Wyżej przedstawione argumenty Sąd w pełni podziela. Tymczasem do akt kontrolowanej sprawy nie dołączono pełnej wersji żądanego protokołu kontroli, nie zawiera, tak jak w przypadku skarżącego, stron 43-45 oraz 48-141. W związku z tym wskazane braki dowodowe nie pozwalają Sądowi na ocenę, czy w sprawie rzeczywiście zaistniała podstawa prawna do nieudostepnienia ww. stron protokołu, na jaką powołuje się organ. W konsekwencji od rodzaju informacji zawartych w przedmiotowym protokole kontroli, co do których Sąd nie posiada wiedzy, uzależniony jest sposób załatwienia sprawy przez organ, tj. wydanie aktu lub dokonanie czynności załatwiających żądanie zawarte we wniosku skarżącego z dnia 2 maja 2016 r. w części dotyczącej udostępnienia stron nr 43-45 oraz 48-141 (pkt 1 sentencji wyroku). Z kolei, oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku), gdyż Prezes RIO nie pozostawił wniosku skarżącego bez odpowiedzi, ale z zachowaniem terminu przekazał niepełny protokół kontroli, następnie ustosunkował się do niego, natomiast niezgodny z prawem sposób rozpoznania wniosku wynikał nie tyle z lekceważenia przepisów prawa, ile z błędnej ich interpretacji. Sąd odstąpił także od przewidzianej przepisem art. 149 § 2 P.p.s.a. możliwości wymierzenia grzywny. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, zaś - w ocenie Sądu - bezczynność nie miała szczególnie nagannego charakteru, który uzasadniałby zastosowanie tego środka dyscyplinującego. O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.