II SAB/Op 77/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. Z. na bezczynność Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla w przedmiocie obowiązku utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącej K. Z. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem uiszczonego wpisu od skargi. K. Z. wniosła w dnia 13 września 2016 r., pismem z tego samego dnia, skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla (zwanego dalej "Prezydentem") w przedmiocie obowiązku utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. W skardze wskazała, że domaga się zobowiązania Urzędu Miasta w Kędzierzynie-Koźlu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi i ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Wniosła też o zwrot kosztów postępowania. Skarżąca wyjaśniła, że w dniu 2 września 2015 r. poinformowała Prezydenta o swoim problemie związanym z prowadzoną przez sąsiadów hodowlą [...]. W odpowiedzi z dnia 29 września 2015 r. Prezydent zobowiązał zastępcę Kierownika Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa do przeprowadzenia kontroli. Skarżąca kwestionowała wyniki kontroli oraz prowadziła dalszą korespondencję z Prezydentem, jego Zastępcą i Kierownikiem Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta Kędzierzyna-Koźla. Z kolei w piśmie z 2 stycznia 2016 r. wniosła o wszczęcie postępowania, a Prezydent - postanowieniem z dnia 4 marca 2016 r. - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W dniu 9 marca 2016 r. skarżąca złożyła zażalenie na ww. postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (zwane dalej "SKO w Opolu"), które - postanowieniem z dnia 29 czerwca 2016 r., nr [...] - uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi. Skarżąca pismem z 3 sierpnia 2016 r. została poinformowana przez Zastępcę Kierownika Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa, że w związku ze zmianą przepisów i całkowitym zakazem utrzymywania zwierząt gospodarskich przy ul. [...] w [...], postępowanie w przedmiocie przestrzegania nieobowiązujących przepisów co do hodowli [...], stało się bezprzedmiotowe. Wobec tej odpowiedzi, skarżąca w dniu 8 sierpnia 2016 r. złożyła skargę do Prezydenta, żądając wszczęcia postępowania, a pismem z 22 sierpnia 2016 r. wniosła kolejne ponaglenie w tej kwestii. Zastępca Prezydenta wyjaśnił skarżącej, że postępowanie w poruszonej sprawie jest prowadzone i momentem jego wszczęcia była chwila doręczenia pierwszego wniosku, zatem zbędne jest przesyłanie odrębnych zawiadomień o jego wszczęciu. Odpowiadając na skargę, Prezydent wniósł o jej oddalenie. Zgodnie z zarządzeniami Przewodniczącego Wydziału II z dnia 4 października 2016 r., skarżąca została wezwana do uiszczenia wpisu sądowego od skargi i wykazania, że przed wniesieniem skargi na bezczynność wyczerpała tryb zaskarżenia z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm. - zwanej dalej K.p.a.), a także do nadesłania kopii zażalenia skierowanego w tym trybie do organu wyższego stopnia, tj. SKO w Opolu. Skarżąca uiściła wymagany wpis. Odpowiadając natomiast na wezwanie Sądu do wykazania, czy składała do organu wyższego stopnia zażalenie w trybie art. 37 § 1 K.p.a., złożyła pismo procesowe z 14 października 2016 r., w którym streściła skargę oraz wskazała, że przesyła w załączeniu kopię zażalenia z 9 marca 2016 r. do SKO w Opolu na postanowienie z 4 marca 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania. Do pisma załączyła też szereg pism, w tym m.in. wniosek z 2 września 2015 r. o wszczęcie postępowania wraz z odpowiedzią Prezydenta z 29 września 2015 r., odpowiedź zastępcy Kierownika Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa z 12 października 2015 r., zażalenie złożone w dniu 20 października 2015 r. na przeprowadzoną kontrolę, odpowiedź Prezydenta z 5 listopada 2015 r., pismo z 2 stycznia 2016 r. do Prezydenta z żądaniem wszczęcia postępowania, odpowiedź Prezydenta z 4 lutego 2016 r., postanowienie z 4 marca 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania, pismo zastępcy Kierownika Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa z 3 sierpnia 2016 r. o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie, pisma do Prezydenta z 8 i 22 sierpnia 2016 r. zawierające żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wraz z uzyskaną w tym zakresie odpowiedzią z 25 sierpnia 2016 r., pismo Prezydenta z 26 sierpnia 2016 r. do Kierownika Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa o przekazaniu według właściwości skargi powszechnej, pismo z 12 września 2016 r. o zarządzeniu powtórnych oględzin nieruchomości, pismo z 16 września 2016 r. stanowiące odpowiedź na uwagi skarżącej wniesione do protokołu w dniu 5 września 2016 r. oraz informujące o przedłużeniu załatwienia sprawy, pisma pełnomocnika skarżącej z 7 października 2016 r. do Prezydenta, protest mieszkańców przeciwko zmianom w uchwale z dnia 16 czerwca 2016 r., Nr [...], dotyczącym zakazu hodowli zwierząt gospodarskich przy ul. [...] (podpisany także przez skarżącą), odpowiedź z 28 lipca 2016 r. na protest, postanowienie SKO w Opolu z 29 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a., na niezałatwienie sprawy przez organ administracji publicznej w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie do art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Złożenie zażalenia w trybie art. 37 K.p.a. stanowi przesłankę skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej. Według poglądów wyrażonych w piśmiennictwie stanowi ono niezbędny warunek skutecznego wniesienia skargi na bezczynność (patrz: Anna Golęba, Komentarz do art. 37 K.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, pod redakcją H. Knysiak-Molczyk, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX) Przed wniesieniem skargi do Sądu skarżącej przysługiwało zatem prawo wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, z czego - jak wynika z akt sprawy - nie skorzystała. W nadesłanej przez organ dokumentacji brak jest takiego zażalenia, a ponadto również skarżąca nie wykazała, że takie zażalenie złożyła. Skarżąca bowiem w odpowiedzi z 14 października 2016 r. na wezwanie Sądu do przedłożenia zażalenia na bezczynność Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla, skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, podała, że przesyła w załączeniu kopię zażalenia z dnia 9 marca 2016 r. wraz z datą złożenia w Urzędzie i kopią postanowienia wydanego przez SKO w Opolu. Wyjaśniła, że ww. zażalenie zostało sporządzone z uwagi na to, iż odmówiono jej wszczęcia postępowania. Tak więc skarżąca wskazała jako zażalenie na bezczynność swoje zażalenie z dnia 9 marca 2016 r. na postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 4 marca 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania, którego w żaden sposób nie można potraktować za zażalenie wniesione - w trybie art. 37 § 1 K.p.a. - do SKO w Opolu w sprawie bezczynności Prezydenta. Natomiast część załączonych przez skarżącą pism stanowi jej korespondencję z organami, a także korespondencję pomiędzy samymi organami, prowadzoną już po wniesieniu przez nią skargi. W tej sytuacji Sąd przyjął, że skarżąca nie wykazała, że przed wniesieniem skargi dopełniła warunku niezbędnego do jej złożenia, czyli że wyczerpała przysługujące jej w postępowaniu administracyjnym środki zaskarżenia. Żadne bowiem z opisanych w stanie faktycznym sprawy pism, w tym nadesłanych przez skarżącą, nie spełnia warunków do uznania go za zażalenie, o jakim mowa w art. 37 § 1 K.p.a. W szczególności za takie zażalenie nie sposób uznać pisma z dnia 22 sierpnia 2016 r., skierowanego do Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla. Stanowi ono bowiem jedynie pismo ponaglające organ do podjęcia szybszego działania i wydania w jej sprawie decyzji. W piśmie tym skarżąca przypomina Prezydentowi, że w związku z postanowieniem SKO w Opolu z dnia 29 czerwca 2016 r., minął już termin na ponowne wszczęcie postępowania, jak również wydanie prawidłowej decyzji. Zarzuca, że nadal nie otrzymała pisma informującego o wszczęciu postępowania oraz - w celu przyśpieszenia sprawy - załącza dodatkowe informacje w sprawie. Wskazuje też, że liczy na rzetelną kontrolę podczas wizji lokalnej wyznaczonej na dzień 2 września 2016 r. Na powyższe pismo skarżąca otrzymała odpowiedź Zastępcy Prezydenta z dnia 25 sierpnia 2016 r. Powyższe przemawia za brakiem możliwości uznania omawianego pisma za zażalenie na bezczynność Prezydenta, po pierwsze dlatego, że nie zostało ono skierowane do organu wyższego stopnia nad organem, któremu skarżąca obecnie zarzuca bezczynność, czyli do SKO w Opolu. Po drugie, treść tego pisma wyraża niezadowolenie skarżącej z braku formalnego wszczęcia postępowania w sprawie oraz informuje o nadesłaniu dodatkowych "materiałów dowodowych", a także zawiera postulat rzetelnego przeprowadzenia wizji lokalnej. Z treści pisma nie wynika więc, że intencją skarżącej było złożenie zażalenia na bezczynność Prezydenta. Podkreślenia wymaga, że o charakterze pisma procesowego decyduje jego treść, którą należało ocenić pod kątem sformułowania zarzutu bezczynności. Powtórzyć przyjdzie, że pismo z 22 sierpnia 2016 r. nie zawierało treści, którą można zakwalifikować jako zażalenie na bezczynność. Podobnie treści takiej nie zawierały także inne pisma nadesłane przez skarżącą, a które to pisma analizowane były przez Sąd z uwzględnieniem zawartych w nich twierdzeń, pod kątem ich kontekstu procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 393/16 (dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zasadnie wywodził, że nie jest dopuszczalna następcza racjonalizacja działań podejmowanych w przeszłości i przyjmowanie przez sąd znaczenia nadawanego takim działaniom przez stronę w wyniku późniejszych okoliczności, jak np. wezwanie do wykazania wyczerpania środków zaskarżenia. Przenosząc ten trafny, zdaniem Sądu, pogląd na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że brak jest podstaw do przypisywania pismom strony intencji złożenia zażalenia na bezczynność i wyczerpania tym samym trybu z art. 37 § 1 K.p.a. Dodatkowo Sąd wskazuje, że wezwał skarżącą do udzielenia precyzyjnej informacji w powyższym zakresie, sam bowiem, jak wynika już z wcześniejszych wyjaśnień, nie może domniemywać i ustalać za stronę powyższej kwestii. Zaprezentowane w tym zakresie stanowisko Sądu znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak przykładowo w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1306/16 i z 7 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 1569/16 (dostępne na powołanej stronie internetowej). Skoro, jak wykazano, skarżąca nie wyczerpała obligatoryjnego trybu wniesienia skargi na bezczynność organu, to skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji postanowienia. Orzeczenie o zwrocie skarżącej wpisu sądowego do skargi, zawarte w punkcie 2 sentencji postanowienia, uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.