II SAB/Op 83/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2017 r. sprawy ze skargi S. P. na bezczynność Burmistrza Strzelec Opolskich w przedmiocie udostępnienia akt sprawy dotyczącej sprawdzenia sposobu wypełniania obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości 1) zobowiązuje Burmistrza Strzelec Opolskich do załatwienia wniosku S. P. z dnia 7 października 2016 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez S. P., jest bezczynność Burmistrza Strzelec Opolskich w udostępnieniu akt sprawy dotyczącej sprawdzenia sposobu wypełnienia obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że w dniu 7 października 2016 r. S. P. złożył w Referacie Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] ustny wniosek o udostępnienie wszystkich akt sprawy związanej z przepompownią ścieków zlokalizowaną przy ul. [...] w [...], która - jego zdaniem - jest uciążliwa ze względu na wydobywające się odory. Ponadto, w zawiązku z planowanymi w dniu 7 października 2016 r. oględzinami nieruchomości, której jest współwłaścicielem, oświadczył, że posiada na swojej nieruchomości działającą przydomową oczyszczalnię ścieków i w związku z tym nie ma potrzeby przeprowadzania oględzin. Pismem z dnia 8 października 2016 r. S. P., powołując się na art. 37 § 1 K.p.a. wniósł do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], zażalenie na niezałatwienie przez Burmistrza Strzelec Opolskich sprawy objętej wnioskiem z dnia 7 października 2016 r. Następnie, pismem z dnia 10 października 2016 r. S. P., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie B. P., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Burmistrza Strzelec Opolskich, zarzucając organowi naruszenie art. 73, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm. [obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 23 - dopisek Sądu]), zwanej dalej K.p.a., przez nieudostępnienie akt sprawy. Stosownie do powyższych zarzutów domagał się: 1) zobowiązania Burmistrza Strzelec Opolskich do udostępnienia w formie elektronicznej skanów dokumentacji przedmiotowego postępowania, 2) dokonania kontroli przewlekłości postępowania, 3) zobowiązania Burmistrza Strzelec Opolskich do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 4) orzeczenia, na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych w związku z art. 149 P.p.s.a., czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, pomimo, że zachodzą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczący zobowiązania organu do wydania aktu, w sytuacji gdy taki akt zostanie przez organ wydany po wniesieniu skargi do sądu oraz 5) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., a także 6) zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podał, że pomimo złożenia ustnego wniosku pracownik organu ustnie odmówił mu udostępnienia akt sprawy, z uwagi na brak akt sprawy w tym Referacie, a organ nie wydał też żadnego postanowienia. Powyższe z kolei uniemożliwiło mu przygotowanie się do zapowiedzianych oględzin. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu podniósł, że postępowanie pracownika urzędu nie naruszyło obowiązującego porządku prawnego, gdyż nie uniemożliwiono skarżącemu dochodzenia jego praw, a przez to nie naruszono jego interesów. Dodatkowo organ wskazał, że skarżący wniósł skargę tożsamej treści do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], który przekazał sprawę do rozpatrzenia według właściwości Burmistrzowi Strzelec Opolskich. Po przeprowadzeniu analizy zarzutów zawartych w skardze oraz zgromadzonych dokumentów, organ uznał skargę za bezzasadną. Postawieniem z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Op 83/16, referendarz sądowy WSA w Opolu zwolnił skarżącego od kosztów sądowych w zakresie wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł, a w pozostały zakresie wniosek skarżącego oddalił. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Z powyższego wynika jednoznacznie, że warunkiem prawidłowego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu administracyjnym. Warunek ten dotyczy także bezczynności organu. Stosownie bowiem do treści art. 37 § 1 K.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W świetle powyższego, skargę złożoną w niniejszej sprawie należy uznać za dopuszczalną pod względem formalnym, gdyż skarżący wyczerpał tryb zaskarżenia, o jakim mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a., składając w dniu 8 października 2016 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] zażalenie w trybie art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy przez Burmistrza Strzelec Opolskich, dotyczącej udostępnienia akt sprawy, w zakresie toczącego postępowania o utrzymaniu czystości i porządku na terenie nieruchomości. Zauważyć również trzeba, że na gruncie przepisów procedury sądowoadministracyjnej, wymogiem formalnym skargi na bezczynność organu jest jedynie wniesienie zażalenia w trybie art. 37 K.p.a. Przepisy te nie uzależniają natomiast możliwości wniesienia skargi na bezczynność ani od terminu, ani od faktycznego rozpoznania zażalenia przez organ wyższego stopnia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, sposób rozpoznania wniesionego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia nie ma znaczenia, gdyż strona nie jest związana żadnymi terminami do wniesienia skargi (por. wyrok NSA z 9 lutego 2012 r., II OSK 2453/11, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przystępując zatem do badania merytorycznych kwestii związanych z bezczynnością organu, sprecyzować przyjdzie na wstępie, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest bezczynność organu w udostępnieniu skarżącemu akt administracyjnych. Prawo strony dostępu do akt sprawy jest jedną z form realizacji w postępowaniu administracyjnym ogólnej zasady zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 § 1 K.p.a. Żądanie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek i odpisów, a także uwierzytelnienia tych odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów może być załatwione albo poprzez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie akt i umożliwienia jej sporządzenia odpisów (uwierzytelnienia odpisów), albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt na podstawie art. 74 § 2 K.p.a. Sprawa udostępnienia akt postępowania nie jest samodzielną sprawą administracyjną w takim znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje art. 1 K.p.a. Z treści art. 73 § 1 K.p.a. wyraźnie przy tym wynika, że prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 K.p.a. przysługuje wyłącznie podmiotowi, który w rozumieniu art. 28 K.p.a. ma przymiot strony. Na zasadzie art. 74 § 2 K.p.a., odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelniania takich kopii i odpisów lub wydawania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postanowienie odmawiające udostępnienia akt jest zatem czynnością orzeczniczą, niemniej jednak polega na rozstrzygnięciu przez organ prowadzący postępowanie jedynie kwestii wpadkowej, która dotyczy toku postępowania głównego. Żądanie wglądu do akt postępowania, zgłoszone przez podmiot, który uważa, że przysługuje mu interes prawny, powinno być uważane za czynność podjętą w ramach postępowania, która powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów K.p.a. Tym samym, wniosek o udostępnienie akt sprawy pochodzący od podmiotu, który żąda podjęcia przez organ określonej czynności, jednakże w ocenie organu nie posiada interesu prawnego w sprawie, powinien zostać rozpoznany w sposób wskazany w art. 74 § 2 K.p.a. Zauważyć przy tym należy, że z mocy art. 126 K.p.a. zagadnienie bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego w sprawie wpadkowej poddane jest regulacji zawartej w art. 105 § 1 K.p.a., co oznacza, że w przypadkach bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu tego przepisu organ jest zobowiązany do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania dotyczącego danej kwestii procesowej. Stosownie do przepisu art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Bezczynność organu zachodzi z kolei, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy formułowaniu przez Sąd oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., czy też nie. W przypadku, o którym mowa w § 1, Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (§ 2). Z powyższego wynika, że celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności, w sprawie wszczętej żądaniem strony. Do kompetencji Sądu nie należy natomiast zobowiązywanie organu do ukarania pracowników winnych zaistnienia stanu bezczynności. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny istniejący w chwili orzekania. W konsekwencji, podjęcie przez organ aktu, po wniesieniu skargi, przesądza o tym, że organ nie pozostaje już w stanie bezczynności i Sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie posiada na podstawie art. 149 P.p.s.a. Nieuprawnione i niemożliwe jest bowiem zobowiązywanie organu do dokonania czynności, która została już dokonana. W realiach niniejszej sprawy nie budzi zatem wątpliwości, że na organie ciążył obowiązek udostępnienia akt sprawy albo wydania w ustawowym terminie postanowienia we wpadkowym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem złożonym ustnie w organie w dniu 8 października 2016 r. Faktu wniesienia wniosku ustnego w przedmiocie udostępnienia akt nie kwestionuje sam organ. Ponadto, do daty wniesienia skargi Burmistrz Strzelec Opolskich ani nie udostępnił skarżącemu akt sprawy, ani nie wydał stosownego postanowienia. Stąd też stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności organu - Burmistrza Strzelec Opolskich. Od dnia 8 października 2016 r. rozpoczął bowiem swój bieg określony w art. 35 § 3 K.p.a. termin do załatwienia żądania skarżącego objętego ww. wnioskiem. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest dzień doręczenia (wpływu) żądania organowi administracji publicznej. Przy czym - co należy podkreślić - udostępnienie stronie akt sprawy powinno co do zasady nastąpić bez zbędnej zwłoki, bowiem akta te znajdują się w siedzibie organu, a ponadto ich udostępnienie najczęściej nie wiąże się z koniecznością podjęcia przez organ jakichś dodatkowych czynności procesowych (art. 35 § 1 K.p.a.). Raz jeszcze zaakcentować trzeba, że zakończenie postępowania wpadkowego w przedmiocie udostępnienia akt administracyjnych może zakończyć się w trojaki sposób, tj. przez czynność udostępnienia akt, przez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt (art. 74 § 2 K.p.a.), przez umorzenie postępowania w sprawie udostępnienia akt, w sytuacji gdy wniosek nie pochodzi od strony (art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a.). W niniejszej sprawie natomiast, co wynika z lektury akt, żądane wnioskiem akta były w posiadaniu organu, który jednak nie dokonał czynności polegającej na ich udostępnieniu, jak też nie wydał żadnego aktu załatwiającego wniosek skarżącego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1, sentencji wyroku. Wyznaczając termin w wymiarze 14 dni, Sąd ocenił, że jest to wystarczający okres dla załatwienia żądania strony, liczony zaś jest zgodnie z art. 286 § 2 P.p.s.a. od dnia doręczenia akt organowi wraz z prawomocnym wyrokiem. W ocenie Sądu, nie ma natomiast wystarczająco usprawiedliwionych podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, powołana wyżej strona internetowa). Akcentuje się przy tym, że rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Inaczej rzecz ujmując, naruszenie prawa "rażące" znaczy więcej niż "zwykłe" naruszenie prawa. Dokonując oceny przywołanych wyżej okoliczności, przy takim rozumieniu "rażącego naruszenia prawa", Sąd wziął pod uwagę fakt, że przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia wniosku skarżącego, określonego w art. 35 ust. 3 K.p.a. nie było znaczne, a taka bezczynność nie kwalifikowała się do tego, aby można było rozpatrywać ją w kategoriach rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji, nie zaistniały też podstawy do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. Mając na uwadze przedstawione okoliczności i rozważania prawne, orzeczono jak w sentencji wyroku.