II SAB/Op 83/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku M. O. o przyznanie prawa pomocy w sprawie ze skargi M. O. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji w sprawie przyznania zasiłku stałego postanawia: odmówić przyznania prawa pomocy. M. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę z dnia 17 marca 2017 r. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, polegającą na braku rozpatrzenia odwołania od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Prudniku, działającego z upoważnienia Burmistrza Prudnika, z dnia 26 stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu zasiłku stałego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, wniosło o jej odrzucenie. Kolegium wskazało, że skarga na bezczynność tego organu w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji z dnia 26 stycznia 2017 r., nr [...], wydanej przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Prudniku, jest niedopuszczalna z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego przysługującego środka zaskarżenia, w postaci zażalenia w trybie art. 37 K.p.a. Na skutek zarządzenia z dnia 25 kwietnia 2017 r., wezwano skarżącego do usunięcia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, braków formalnych skargi z dnia 24 kwietnia 2017 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji w sprawie przyznania zasiłku stałego, przez: - wykazanie, że przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania strona wyczerpała tryb z art. 37 § 1 K.p.a. i nadesłanie kopii pisma skierowanego w tym trybie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, stanowiącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Powyższe wezwanie zawierało pouczenie, że nieusunięcie braków formalnych skargi w wyznaczonym terminie spowoduje odrzucenie skargi. Wskazane wezwanie zostało doręczone osobiście skarżącemu w dniu 4 maja 2017 r., o czym świadczy adnotacja i podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki (por. k-34 akt sądowych). Pismem z dnia 25 kwietnia 2017 r., nadanym przesyłką pocztową w dniu 5 maja 2017 r. (data stempla), skarżący oświadczył, że przesyła wymagane dokumenty. W załączeniu przesłał skany wielu dokumentów, w tym opisanej na wstępie decyzji organu I instancji i odwołania od niej, a także dokumentów sądowych związanych z niniejszą sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 243 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) - zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a.", prawo pomocy może być przyznane stronie na jej wniosek złożony przed wszczęciem postępowania lub w toku postępowania. Prawo pomocy nie przysługuje jednak stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi (art. 247 P.p.s.a.). Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie poglądem - skarga jest oczywiście bezzasadna wtedy, gdy bez potrzeby głębszej analizy prawnej nie ulega najmniejszej wątpliwości, że nie może ona zostać uwzględniona. Chodzi więc o sytuację, w której obowiązujące prawo jasno i jednoznacznie wyklucza możliwość uwzględnienia żądania skarżącego (patrz: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Jan Paweł Tarno, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004 r., str. 320-321; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OZ 788/09, dostępne w programie komputerowym LEX, pod numerem 552419). W szczególności dotyczy to sytuacji, w której skarga kwalifikuje się do odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 P.p.s.a. (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Warszawa 2010, s. 573), w tym również wówczas, gdy strona nie uzupełniła braków skargi w terminie (por. B.Dauter, Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego, LexisNexis, Warszawa 2008 r., s. 473), albo nie wyczerpała środków zaskarżenia. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się bowiem, że art. 247 P.p.s.a. może znaleźć zastosowanie w sytuacjach, gdy skarga kwalifikuje się do odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 P.p.s.a., w szczególności w przypadkach, gdy skarga została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt I OZ 143/14, dostępne na stronie internetowej: www.nsa.gov.pl; H. Knysiak-Molczyk, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012). "Brak wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu jest równoznaczny z oczywistą bezzasadnością skargi w rozumieniu art. 247 p.p.s.a. Uzasadnia to więc oddalenie wniosku o przyznanie prawa pomocy z powołaniem się na ten przepis". (M. Jagielska, J. Jagielski, P. Gołaszewski [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011). Takie okoliczności zachodzą w niniejszej sprawie. Skarżący został wezwany do wykazania, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, wyczerpał tryb z art. 37 § 1 K.p.a., czyli że wezwał ww. organ w tym trybie, do usunięcia naruszenia prawa. Wskazać bowiem trzeba, że stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść do sądu administracyjnego, w przypadkach określonych w pkt 1-4a powołanego przepisu. Jednakże warunkiem dopuszczalności skargi jest wyczerpanie służących stronie w postępowaniu administracyjnym środków zaskarżenia (art. 52 P.p.s.a.), do których należy zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, bądź wezwanie, stosownie do art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.) - dalej zwanej: "K.p.a." Oznacza to, że postępowanie sądowoadministracyjne w odniesieniu do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być poprzedzone postępowaniem przewidzianym w art. 37 K.p.a. Przepis art. 37 § 1 K.p.a. stanowi, że "na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa." Natomiast § 2 tego przepisu stanowi, że organ "wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwienia spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Jak wynika z analizy akt sprawy, treści skargi oraz udzielonej przez skarżącego odpowiedzi, przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu nie wyczerpał on przysługujących środków prawnych, tj. nie wezwał organu w trybie art. 37 § 1 K.p.a., do usunięcia naruszenia prawa. W omawianym przypadku nie przysługuje bowiem środek prawny w postaci zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., który to środek składany jest do organu wyższego stopnia. W stosunku natomiast do samorządowych kolegiów odwoławczych nie ma organu wyższego stopnia. Warunkiem wniesienia skargi na przewlekłość samorządowego kolegium odwoławczego jest zatem poprzedzenie jej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. oraz w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2005 r., sygn. akt FSK 2142/04, postanowienie NSA z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt II FSK 934/10, dostępne na stronie internetowej: www.nsa.gov.pl). Stosując bowiem zasadę autokontroli działania organu oraz pierwszeństwo postępowania administracyjnego w stosunku do postępowania sądowego przed wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego należy wezwać samorządowe kolegium odwoławcze do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie (por. postanowienie NSA z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt II FSK 960/10, dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Instytucja wezwania ma na celu załatwienie sprawy przez organ, zanim będzie konieczna interwencja sądu administracyjnego. Dopiero w przypadku, gdy organ nie zastosuje się do wezwania, zachodzi przesłanka do wniesienia skargi do sądu. Złożenie takiego wezwania wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na przewlekłość organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. (por. postanowienia NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1413/05 i z dnia 4 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1877/07 oraz wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2259/10 i wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 572/99). Z powyższych względów nie można przyjąć, że skarżący wyczerpał tryb zaskarżenia przewlekłości postępowania organu. Wprawdzie na wezwanie Sądu przedłożył kopie szeregu dokumentów, jednakże żaden z nich nie może być zakwalifikowany jako wezwanie złożone w trybie art. 37 § 1 K.p.a. Okoliczność niezłożenia przedmiotowego wezwania, potwierdza także zaskarżony organ, w odpowiedzi na skargę. Stosowanego wezwania brak także w aktach administracyjnych sprawy. Tym samym uznać należało, że skarżący nie skorzystał z wyżej opisanego środka prawnego i nie dopełnił warunku dopuszczalności skargi. Skoro w sprawie nie doszło do skutecznego złożenia przez stronę skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa, tym samym nie został przez nią wyczerpany tryb zaskarżenia, co w następstwie powoduje na obecnym etapie rozpoznania sprawy, stwierdzenie niedopuszczalności skargi. W tej sytuacji zasadne jest twierdzenie, że skarga M. O. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu jest niedopuszczalna. Z powyższych względów uznać należało wniesioną do sądu administracyjnego przez skarżącego skargę, za oczywiście bezzasadną. Odmowa udzielenia stronie prawa pomocy na podstawie art. 247 P.p.s.a. jest zatem zgodna z prawem (por. postanowienie NSA z dnia 30 lipca 2008 r., sygn. akt I OZ 559/08, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności stwierdzić należy, że ze względu na oczywistą bezzasadność skargi, na mocy art. 247 P.p.s.a. należało orzec, jak w sentencji.