II SAB/Op 84/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2018 r. sprawy ze skargi [...] na Rektora A w przedmiocie bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Rektora A do załatwienia wniosku [...] z dnia 4 lipca 2018 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierza Rektorowi A grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych, 4) zasądza od Rektora A na rzecz skarżącego [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania jest wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarga [...] (dalej: "skarżący") na bezczynność Rektora A (dalej: "organ", "Rektor") w związku z niezrealizowaniem wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 4 lipca 2018 r. skarżący wystąpił do organu o przesłanie drogą elektroniczną informacji obejmującej pytania "czy A, w latach 2012-2018 współpracowała w jakiejkolwiek formie z następującymi fundacjami: 1. B- Numer KRS: [...] 2. Fundacja C-Numer KRS: [...] Jeśli tak, proszę o przesłanie na wskazany powyżej adres e-mail kserokopii całości dokumentacji związanej z tą współpracą (umowy, dokumenty księgowe, rozliczenie wspólnych działań, przelewy finansowe itp.)". Pismem z dnia 18 lipca 2018 r. Rektor poinformował pytającego, że ze względu na szeroki zakres wnioskowanych informacji, nie jest możliwe udzielenie odpowiedzi w terminie 14 dni i odpowiedź zostanie udzielona do 4 września 2018 r. Termin tak wyznaczony przez Rektora upłynął bezskutecznie. W skardze pełnomocnik skarżącego domagał się nakazania organowi udzielenia wnioskowanej informacji, stwierdzenia że organ dopuścił się bezczynności i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej przepisem art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – przywoływanej dalej jako: P.p.s.a.), lub przyznania na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w tym przepisie oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pomimo upływu wskazanego przez organ terminu, w którym miała być udzielona odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, organ żądanej informacji nie udostępnił. Skarżący wskazał, że ma ustawowo zagwarantowane pełnienie określonych funkcji kontrolnych, które mogą być realizowane na gruncie na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 dalej też w skrócie: "u.d.i.p.", organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, a niewydanie w terminie decyzji, postanowienia lub aktu albo niepodjęcie czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. powoduje po stronie organu stan bezczynności. Z uwagi na długotrwałość stanu braku podejmowania jakichkolwiek czynności w sprawie, uzasadnione jest w – ocenie skarżącego – przyjęcie, że bezczynność ta miała charakter rażącego naruszenia prawa. Okoliczność ta uzasadnia również pozostałe wnioski procesowe: o wymierzenie organowi grzywny lub o zasądzenie na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej. Rektor wnosił o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania sądowego od skarżącego na rzecz organu. W uzasadnieniu zwrócił uwagę na to, że do konieczności wydania decyzji dochodzi tylko wówczas, gdy organ odmawia wydania informacji mającej charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W przeciwnym wypadku taki obowiązek po stronie organu nie powstaje. Rektor podkreślił, że skarżący złożył w okresie w okresie od 4 lipca w imieniu własnym 7 wniosków o udzielenie informacji publicznej, a jako Przewodniczący Zarządu [...] kolejne 5 wniosków, zawierających łącznie 65 pytań szczegółowych. Podniósł ponadto, że pozostaje on w ostrym sporze prawnym z Rektorem, obejmującym sferę prawa pracy, prawa cywilnego i prawa karnego, a to w związku z dyscyplinarnym zwolnieniem skarżącego z pracy. W ocenie organu opisane wnioski o informację publiczną zostały złożone wyłącznie na użytek tych postępowań i właściwą do zastosowania w takim wypadku byłaby konstrukcja nadużycia prawa. Przy tym złożony wniosek ma na celu jedynie wywołanie określonej dolegliwości po stronie jego adresata, utrudnienie funkcjonowania organów uczelni oraz "represję wobec Rektora A". Nie służy on natomiast ani jakiemukolwiek dobru powszechnemu ani poprawie funkcjonowania A. Część pytań zadanych przez skarżącego nie dotyczy spraw o charakterze publicznym, a są one związane z istniejącym pomiędzy skarżącym a Rektorem konfliktem o podłożu prywatnym. Kwalifikacja zadanych pytań z tego punktu widzenia będzie podstawowym zadaniem sądu rozpatrującego sprawę. W piśmie procesowym z dnia 9 listopada 2018 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, rozbudowując argumentację skargi. Zaprzeczył, by wniosek miał na celu utrudnienie funkcjonowania A czy wywarcie presji na osobie Rektora, a samo niezastosowanie się organu do terminów wynikających z u.d.i.p. powoduje, że doszło do rażącej bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stan taki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym (art. 120 P.p.s.a.). Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 u.d.i.p., stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych, wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest jednak konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie wniesienie ponaglenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 oraz postanowienie z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10 dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, jak wszystkie inne orzeczenia niżej powołane). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcie "każdy" oznacza zarówno osoby fizyczne i prawne, jak i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej. Wobec powyższego skarga była dopuszczalna i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Przedmiotem skargi jest bezczynność Rektora A w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą wnioskiem datowanym na dzień 4 lipca 2018 r. wystąpił skarżący, a którą Sąd opisał szczegółowo na wstępie. We wniosku skarżący podał, że zwraca się o przesłanie odpowiedzi na wskazany adres e-mail. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że Rektor jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ponieważ zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. A jest uczelnią publiczną w rozumieniu obowiązującej w dacie składania wniosku ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1842, z późn. zm.), a zgodnie z art. 66 ust. 1 tej ustawy, rektor kieruje działalnością uczelni i reprezentuje ją na zewnątrz, jest przełożonym pracowników, studentów i doktorantów uczelni. Z kolei, przepis art. 15 ust. 1 tej ustawy stanowi, że władze publiczne zapewniają uczelniom publicznym środki finansowe niezbędne do wykonywania ich zadań. Rektor A jest podmiotem reprezentującym jednostkę realizującą zadania publiczne w zakresie oświaty i nauki, dysponuje też funduszami publicznymi, a tym samym jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Definicja "informacji publicznej" zawarta jest natomiast w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i jest nią każda informacja o sprawach publicznych. Informacja publiczna podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie.Przykładowy katalog danych stanowiących informację publiczną, które podlegają udostępnieniu, zawiera przepis art. 6 ustawy. Skoro przepis ten zawiera przykładowy wykaz spraw, które uznaje się za informacje publiczne, to dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych powyżej przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d stanowi, że udostępnieniu podlegają informacje publiczne o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, pochodzących z dysponowania majątkiem publicznym, w tym pożytkach i jego obciążeniu, zaś art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku, którym dysponuje. Prawo do informacji publicznej obejmuje w szczególności uprawnienie do uzyskania informacji publicznej oraz wglądu do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 ustawy). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacje o treści dokumentów związanych z umowami zawieranymi przez podmioty wykonujące zadania publiczne stanowią informację publiczną, gdyż dokumenty te obrazują sposób wydatkowania środków publicznych, a informacja o tych wydatkach pozwala na ocenę przestrzegania zasady jawności gospodarowania takimi środkami (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 96/18, wyrok WSA Gliwicach z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 100/18, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Sz 20/18). Żądana przez skarżącego informacja stanowi zatem informację publiczną w rozumieniu powoływanej ustawy. W rezultacie tego, wniosek skarżącego winien zostać załatwiony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez udzielenie żądanej informacji lub jej odmowę, ewentualnie w innych formach przewidzianych przez przepisy ww. ustawy. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 149 § 1b P.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. Skarżący wnioskiem datowanym na dzień 4 lipca 2018 r. zwrócił się do organu w formie wiadomości mailowej o udostępnienie informacji publicznej i w sposób wyraźny sformułował swój wniosek, wnosząc o udostępnienie wskazanych informacji. Organ nie udzielił żądanej informacji, nie wydał decyzji odmownej, ani nie poinformował skarżącego, że nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Wskazać należy, że organ po upływie 14-dniowego terminu nie podjął jakiejkolwiek czynności, a w szczególności nie powiadomił skarżącego, że udzielenie informacji nastąpi w terminie dłuższym niż termin podstawowy. W orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawem określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził on postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności w prawem przewidzianym terminie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 28/17; wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2733/15). Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, gdyż organ nie rozpoznał wniosku w terminie, o którym mowa w art. 13 ustawy. Organ do dnia rozpoznania skargi na bezczynność w dalszym ciągu nie rozpatrzył wniosku skarżącego, co oznacza, że nadal pozostaje w bezczynności w zakresie jego rozpoznania. W związku z powyższym Sąd zmuszony był, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązać organ do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. W sprawie dokonać należało również do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Pojęcie to nie jest zdefiniowane ustawowo, natomiast w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt. II OSK 468/13). W ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa. Okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej jest znaczny. Skarżący wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierował do organu drogą mailową dnia 4 lipca 2018 r. i do chwili wydania wyroku nie podjął dalszych, żadnych czynności rozstrzygających wniosek strony, a z uzasadnienia odpowiedzi na skargę wynika, że żadnych czynności przed wydaniem wyroku nie zamierza podejmować. Podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że skarżący nadużywał prawa, składając kilkanaście wniosków z różnymi zapytaniami w przedmiocie informacji publicznej, w świetle obowiązujących przepisów ustawy sama w sobie nie mogła być podstawą oddalenia skargi. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego funkcjonuje zapatrywanie dopuszczające możliwość stosowania konstrukcji nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, jednak definiuje owe nadużycie jako próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów ( por. wyrok NSA z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1992/14; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16). W aktach sprawy brak jest dostatecznych dowodów na potwierdzenie tego, że celem skarżącego występującego o dostęp do informacji publicznej są wyłącznie inne motywy niż wyżej wskazane. Z akt sprawy wynika natomiast, że po pierwsze organ nie załatwił wniosku strony w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Po drugie zaś korespondencja skarżącego z organem, w żadnym razie nie wskazuje na to aby organ miał jakieś istotne problemy z załatwieniem złożonych w większej liczbie wniosków, chociażby z uwagi na stopień ich skomplikowania. Dopiero istnienie tego rodzaju okoliczności, w połączeniu ze skonstatowaniem i wykazaniem (a nie domniemaniem) realizacji przez wnioskodawcę innego celu aniżeli troska o dobro publiczne, mogłaby usprawiedliwiać zastosowanie konstrukcji nadużycia prawa do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1014/18). Zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa skutkowało wymierzeniem organowi grzywny w wysokości pięćset złotych, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Zdaniem Sądu, wymierzona grzywna jest adekwatna do okresu trwającego stanu bezczynności, oczywistości naruszenia oraz sposobu działania organu. Na rzecz skarżącego nie zasądzono odpowiedniej sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 in fine P.p.s.a., gdyż - zdaniem Sądu - tego rodzaju sankcja dodatkowa jest zarezerwowana dla szczególnie jaskrawych przypadków odmowy udostępnienia informacji publicznej. Nadto, nie ma ona charakteru obligatoryjnego, a w rozpatrywanej sprawie wobec pozostawania organu w stanie bezczynności ze względu na przyjętą wykładnię przepisów prawa, zastosowanie sankcji w postaci nałożenia grzywny w wysokości 500 zł jest w zupełności wystarczające. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania w postaci wpisu od skargi w wysokości 100 zł, kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł oraz 17 zł, tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, Sąd postanowił na mocy art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a.