II SAB/Op 93/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Starosty Kluczborskiego w przedmiocie informacji publicznej 1) umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do udzielenia żądanej przez skarżącego informacji, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Starosty Kluczborskiego na rzecz K. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga K. K. na bezczynność Starosty Powiatu Kluczborskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący K. K., reprezentowany przez radcę prawnego A. K., pismem z dnia 4 grudnia 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Starosty Powiatu Kluczborskiego związaną z nieudzieleniem informacji publicznej, o którą zwrócił się, za pośrednictwem poczty elektronicznej, wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu skargi podniósł, że ww. informacja dotyczyła wskazania liczby wniosków skierowanych do Starosty Powiatowego w Kluczborku o dostęp do informacji publicznej w poszczególnych latach w okresie 2010-2015 oraz w roku 2016 r. – do chwili udzielenia odpowiedzi na niniejszy wniosek. Dodał, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a organ jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia, przy czym do chwili wystąpienia ze skargą nie otrzymał odpowiedzi na złożony wniosek. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o nakazanie organowi udostępnienia informacji objętej wnioskiem; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniał, że wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1/10 maksymalnej jest z kolei uzasadniony krótkim okresem bezczynności z jednej strony, a z drugiej strony brakiem jakiejkolwiek reakcji na wniosek skarżącego. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu Kluczborskiego wniósł o odrzucenie skargi lub ewentualnie o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że wniosek skarżącego został umiejscowiony w systemie informatycznym organu, w katalogu SPAM i przez to nie był dostępny. Dopiero w chwili wpływu skargi do organu, tj. 9 grudnia 2016 r. przeprowadzono stosowne czynności poszukiwawcze. Niezwłocznie po odnalezieniu wniosku strony, w dniu 16 grudnia 2016 r. udzielono stosownej odpowiedzi na złożone zapytanie. Dodatkowo organ wyjaśnił, że w zakresie obsługi informatycznej korzysta z usług podmiotów zewnętrznych oraz przedstawił działanie filtra antyspasmowego i antywirusowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, ze zm.), zwanej dalej ustawą, który przewiduje, iż do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1- 4 P.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych, a to w związku z wnioskiem organu o odrzucenie skargi wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest jednak konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 oraz postanowienie z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10 dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność Starosty Kluczborskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2016 r. wystąpił skarżący. Art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewiduje, ze każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Przykładowy katalog danych stanowiących informację publiczną, które podlegają udostępnieniu, zawiera przepis art. 6 ustawy. W ust. 1 pkt 1 stanowi on, że udostępnieniu podlegają informacje publiczne, w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (lit. "a"), projektowaniu aktów normatywnych (lit. "b") oraz programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (lit. "c"). Prawo do informacji publicznej obejmuje w szczególności uprawnienie do uzyskania informacji publicznej oraz wglądu do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 ustawy). W przedmiotowej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji publicznej związanej z podaniem liczby wniosków o udostępnienie informacji publicznej, które wpłynęły do organu w latach 2010 – 2015 i w roku 2016 do chwili udzielenia odpowiedzi na wniosek. Żądana przez skarżącego informacja stanowiła informację publiczną w rozumieniu powoływanej ustawy. Okoliczność powyższa nie jest kwestionowana przez organ administracji. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Starosta Kluczborski należy do ww. kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Stąd też wobec stwierdzenia, że był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a wnioskowane przez skarżącego dane stanowią taką informację, w sprawie należało dokonać oceny, czy Starosta pozostaje w bezczynności w rozpoznania wniosku skarżącego. Bezczynność organu na gruncie powołanej ustawy polega na tym, że dysponując żądaną informacją publiczną organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje także decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani na piśmie nie udziela odpowiedzi, że żądanej informacji publicznej nie posiada. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 149 § 1b P.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. W przedmiotowej sprawie skarżący w dniu 14 sierpnia 2016 r. zwrócił się do organu w formie zwykłej wiadomości mailowej z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Organ wskazał natomiast, że wspomniany wniosek otrzymał dopiero wraz ze skargą na bezczynność. Wyjaśnił, że system obsługujący pocztę organu automatycznie uznał przesłaną wiadomość za SPAM i tym samym nie dotarła ona do adresata. W ocenie Sądu, nie można uznać tego wyjaśnienia organu za usprawiedliwiające brak właściwej reakcji, bowiem skarżący skierował swój wniosek na adres [email protected], wskazany na stronie urzędowej organu oraz na oficjalnej stronie BIP Starostwa Kluczborskiego. Skoro organ wskazuje tenże adres i na ten adres obywatele przesyłają zapytania, to mają prawo oczekiwać, iż zapytania te zostaną odczytane i zostanie im udzielona odpowiedź. Rolą organu jest zatem takie zorganizowanie pracy systemu, aby zapytania obywateli nie były kwalifikowane jako SPAM oraz okresowe kontrolowanie SPAM-u. Każdy petent, jeżeli skierował wniosek o udostępnienie informacji publicznej na adres wskazany przez sam organ, ma prawo oczekiwać na odpowiedź. Powyższe nie ma jednak podstawowego znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż Starosta pismem przesłanym drogą elektroniczną w dniu 16 grudnia 2016 r. udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji. Ustalenie w tym zakresie skutkuje uznaniem, iż cel skargi na bezczynność został zrealizowany, bowiem organ udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej. Okoliczność ta przesądza o konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 P.p.s.a. Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia jednakże sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce i czy miała ona charakter kwalifikowany (z rażącym naruszeniem prawa). Sąd zobligowany jest także do rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. lub zasądzenia odpowiedniej sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. W pierwszym rzędzie należy podkreślić, w ślad za wstępnym wywodem uzasadnienia, że bezczynność po stronie organu miała miejsce, gdyż do chwili wniesienia skargi upłynął dwutygodniowy termin do jej udzielenia przewidziany w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ponadto organ nie skorzystał z możliwości jego przedłużenia na podstawie ust. 2 tego przepisu. Przystąpić zatem należało do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący. Pojęcie to nie jest zdefiniowane ustawowo, natomiast w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt. II OSK 468/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był bowiem znaczny. Skarżący wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierował do organu drogą mailową dnia 14 sierpnia 2016 r., zaś wnioskowana informacja została mu udostępniona w dniu 16 grudnia 2016 r., tj. niezwłocznie po wniesieniu skargi i rzeczywistym powzięciu przez organ wiadomości o treści skierowanego do niego zapytania. Okoliczność ta nie pozwala na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa i wymierzenie organowi grzywny. Brak jest też podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącego wnioskowanej sumy pieniężnej na podstawie art.149 § 2 P.p.s.a., gdyż w istocie skarżący nie wykazał, że żądana informacja miała dla niego istotne znaczenie, a ponadto nie skorzystał z możliwości monitowania organu na piśmie lub drogą telefoniczną. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na mocy art. 201 § 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.