II SAB/Op 96/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2018 r. sprawy ze skargi [...] na Rektora A w przedmiocie bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. [...], działając w imieniu [...] (dalej jako skarżący), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, zarzucając Rektorowi A bezczynność w załatwieniu wniosku z dnia 24 lipca 2018 r. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W skardze zawarto wniosek o nakazanie organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, stwierdzenie, że organ, wskutek braku rozpoznania wniosku skarżącego, dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie od organu sumy pieniężnej - na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm., w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako P.p.s.a.). W skardze zawarto nadto wniosek o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W skardze wyjaśniono, że skarżący jest [...] wpisanym do Rejestru Stowarzyszeń, Innych Organizacji Społecznych, Fundacji oraz Samodzielnych Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej pod numerem [...] oraz, że skarżący działa w oparciu o statut [...]. Wniosek z dnia 24 lipca 2018 r., skierowany do Rektora A, podawał jako podstawę prawną przepisy ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. nr 55, poz. 234) oraz ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie Dz. U. 2018 r. poz. 1330, z późn. zm. - dopisek Sądu, dalej w skrócie jako u.d.i.p.) i zawierał żądanie przesłania na wskazany adres poczty e- mail: kopii nagrania dźwiękowego z posiedzenia Senatu A odbywającego się w dniu 30 maja 2018 r. Organ, za pośrednictwem poczty elektronicznej, przesłał skarżącemu odpowiedź na wniosek, do której załączył 4 pliki: protokół z posiedzenia Senatu z dnia 30 maja 2018 r., uchwała nr 224 - głosowanie, uchwała nr 224, zatwierdzenie porządku obrad - głosowanie. Następnie, skarżący pismem z dnia 9 sierpnia 2018 r. zwrócił się do organu o udostępnienie wnioskowanej informacji w pełnym zakresie, wymieniając dokumenty jakich oczekiwał od organu. W odpowiedzi, organ w piśmie z dnia 23 sierpnia 2018 r. stwierdził, że wniosek skarżącego zrealizował w pełnym zakresie. W kolejnych pismach z dnia 29 sierpnia 2018 r. oraz z dnia 30 sierpnia 2018 r. skarżący wyrażał niezadowolenie ze stanowiska organu oraz ponownie zwrócił się o przesłanie brakujących dokumentów i tym samym zrealizowania wniosku w pełnym zakresie, ponieważ nie podano, czy na posiedzeniu Senatu była wyrażona zgoda na przeprowadzenie uchwał w sprawach nieobjętych porządkiem obrad. Wywodził, że informacja, o którą wniósł nie stanowi informacji przetworzonej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., nie wymaga analiz, obliczeń, czy zestawień i powinna być udostępniona niezwłocznie. W przekonaniu skarżącego, organ pomimo upływu 14 dni od złożenia przez skarżącego wezwania nr 2, do dnia wniesienia skargi do Sądu, nie udzielił żadnej odpowiedzi, a tym bardziej nie udostępnił żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazywał, że zgodnie z przepisami u.d.i.p., doktryną, orzecznictwem sądowym oraz art. 61 Konstytucji RP przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". W tym znaczeniu informacją publiczną są informacje o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne o działalności organów samorządu zawodowego, gospodarczego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej oraz gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Podniósł, że Rektor A jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a opisany stan faktyczny pozwala przyjąć, że organ dopuścił się bezczynności z powodu niezrealizowania, w przewidzianym przepisami u.d.i.p. terminie, określonego obowiązku. W związku z powyższym, skarżący wywodził, że niedochowanie przez organ terminu na załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji lub podjęcie aktu lub dokonanie czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., uzasadnia uznanie pozostawania przez organ w bezczynności. Jeszcze raz powtórzył, że nie był zobowiązany do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej. Argumentował, że to na organie ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej, albo wydania decyzji odmownej i wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zdaniem skarżącego, wniosek o stwierdzenie, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa, znajduje uzasadnienie w okolicznościach sprawy, a to wobec niezachowania gwarantowanego przepisami terminu do załatwienia wniosku z 4 lipca 2018 r., przy uwzględnieniu, że nie zachodziły okoliczności usprawiedliwiające postępowanie organu (przynajmniej organ w toku postępowania takich nie przedstawił). Podana okoliczność, zdaniem skarżącego, stanowi również podstawę wymierzenia organowi grzywny w wysokości kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego, złożony w Biurze Rektora A dnia 26 lipca 2018 r. o podanie następujących informacji: "skanu protokołu z posiedzenia Senatu A odbytego 30 maja 2018 r. oraz skanów następujących uchwał/głosowań/zgód wraz z wydrukami przebiegu głosowania i imienną listą oddanych głosów przez członków Senatu w przypadku, gdy głosowanie było jawne: 1) uchwały w sprawie zmiany porządku obrad posiedzenia Senatu z dnia 30 maja 2018 r. (zgodnie ze Statutem A nr 5 Regulamin pracy organów kolegialnych Uczelni § 2, zwoływanie posiedzeń ust. 10); 2) uchwały/głosowanie - zgoda co najmniej 2/3 biorących udział w posiedzeniu członków Senatu w dniu 30 maja 2018 r. (zgodnie ze Statutem A Załącznik nr 5 Regulaminu pracy organów kolegialnych Uczelni § 3 Głosowania, interpelacje; 3) uchwały/głosowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu [...] (zgodnie ze Statutem A § 41 ust. 4)" - przesłał skarżącemu pismo, w którym poinformował o przekazaniu w załączeniu wnioskowanych dokumentów. Organ przypominał, że skarżący kolejnym pismem z dnia 9 sierpnia 2018 r. ponownie domagał się udostępnienia żądanej informacji, dodatkowo polemizując z treścią otrzymanych dokumentów. Nadto wskazał, że w dniu 23 sierpnia 2018 r. przesłał skarżącemu następne pismo, w którym podał, że przedmiotowy wniosek został zrealizowany w całości. Jednocześnie zaznaczono, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może służyć dokonywaniu wykładni prawa, interpretacji przepisów, czy też wyjaśniania treści aktów prawnych. Równocześnie organ podniósł, że [...] w okresie od 4 lipca do 24 lipca 2018 r. w Biurze Rektora złożył 7 wniosków o udzielenie informacji publicznej. W tym samym okresie, tj. od 4 lipca 2018 r. do 2 września 2018 r. [...], jako Przewodniczący [...], złożył kolejnych 19 wniosków o udzielenie informacji publicznej. Organ odnotował, że w sumie zostało złożonych 30 wniosków, zawierających 88 pytań, na które zażądano odpowiedzi w ramach dostępu do informacji publicznej. Organ podkreślił, że [...] pozostaje w konflikcie z Rektorem A. Na skutek zwolnienia dyscyplinarnego [...] w [...] doszło pomiędzy stronami do otwartego konfliktu, który przeniósł się na sale sądową, bowiem skarżący wytoczył powództwa przeciwko Rektorowi A w sądzie pracy, sądzie cywilnym oraz wniósł prywatny akt oskarżenia. Zdaniem organu, złożony przez skarżącego wniosek o dostęp do informacji publicznej nie został złożony w celach, jakie legły u podstaw regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ma inny cel i służy jedynie na potrzeby toczących się postępowań sądowych, zainicjowanych przez skarżącego. Organ przedstawił argumentację pokazującą cele i zadania, jakim ma usłużyć instytucja "informacji publicznej" oraz przytoczył treść wybranych fragmentów komentarzy do przepisów u.d.i.p., a także orzeczeń sądów administracyjnych w tej materii. W ocenie organu, nie budzi wątpliwości, że wniosek z dnia 24 lipca 2018 r. nie ma na celu uzyskanie informacji służącej obiektywnie jakiemukolwiek dobru powszechnemu, lecz dotyczy jedynie indywidualnego interesu wnioskodawcy. Nie tylko nie prowadzi do poprawienia funkcjonowania Uczelni, lecz przeciwnie w istocie ma na celu być dokuczliwym dla organów Uczelni. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 9 listopada 2018 r., w pełni podtrzymał stanowisko, wywody oraz argumentację skargi. Kolejny raz uznał zarzuty podniesione przez organ za nietrafne i niemające odniesienia do okoliczności sprawy. Argumentował, że nie jest rolą organów, stron, ani sądu ocenianie zasadności obowiązujących regulacji i rozwiązań prawnych odnoszących się do instytucji informacji publicznej. Zauważył, że odpowiedź na skargę została złożona z przekroczeniem 15 dni od otrzymania skargi, tj. z uchybieniem terminu określonego w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Wskazał też, że wbrew stanowisku organu, [...] nie miał na celu utrudnienie funkcjonowania A oraz wywołania rzekomej represji na Rektorze A. Istotna jest bowiem okoliczność, że organ nie przestrzegając postanowień u.d.i.p., nie udostępnił skarżącemu informacji publicznej. Na marginesie skarżący zaznaczył, w nawiązaniu do powołanego przez organ argumentu o konflikcie, czy ilości prowadzonych postępowań sądowych, że postanowieniem Sądu Okręgowego z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt [...], ustanowiono na rzecz skarżącego na czas trwania procesu o naruszenie dóbr osobistych i zapłatę zadośćuczynienia - zakaz rozpowszechniania w jakikolwiek sposób informacji dotyczących [...], w tym m.in. audytu wewnętrznego w zakresie audytu zasadności wydatkowania środków pochodzących z programów badawczych [...] oraz programów naukowych [...]. Podkreślił, że ww. orzeczenie obejmuje swoim zakresem "najszerszy możliwie sposób ustanowionego zakazu rozpowszechniania oraz dotyczy wszelkich informacji dotyczących [...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., obejmuje również bezczynność organów. Zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stan taki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym (art. 120 P.p.s.a.). Na wstępie należy podnieść, że w literaturze przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis-iNexis", Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo "LexisNexis", Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej na podstawie u.d.i.p. Przedmiotowa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy K.p.a. W konsekwencji, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Wniosek taki złożył skarżący [...] a Rektor A uznając zaś, że zachodzą warunki do udzielenia informacji - przesłał skarżącemu wnioskowane dokumenty, tj. protokół z posiedzenia Senatu A z dnia 30 maja 2018 r. wraz z uchwałami podjętymi w tym dniu przez ten organ (karta 9,10 i nast. akt sądowych). Zgodzić się przyjdzie, że informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący miała walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. oraz, że została udzielona we właściwym trybie i we właściwej formie. Stwierdzenie to jest niezbędne, aby stwierdzić, czy podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w dalszym ciągu w bezczynności (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06). Prawo do uzyskiwania informacji publicznej zagwarantowane jest w Konstytucji RP. Zasady i tryb udzielania informacji publicznej określa przywołana ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 tej u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p). W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Sąd w niniejszym składzie podziela argumentację zawartą w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 20 stycznia 2005 r., II SAB/Gd 66/04, że skoro stosowne organy uczelni wykonują zadania władzy publicznej, to ich działalność podlega ustawie o dostępie do informacji publicznej (podobnie przyjęto w wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 2227/05, w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 4/09). Dodać należy, że z regulowanego przepisami ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2183, z późn. zm.) - statusu uczelni publicznej jako jednostki utworzonej przez państwo (art. 2 ust. 1 pkt 2), posiadającej osobowość prawną (art. 12) oraz funkcjonującej w oparciu o środki finansowe zapewnione przez władze publiczne (art. 15 ust. 1), wynika, że należy ją zaliczyć do podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Stąd protokoły posiedzeń władz kolegialnych uczelni są dokumentami wytworzonymi przez szeroko rozumiane władze publiczne. A zatem, jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych, stanowią informacje publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Informacją jest nie tylko prawo do informacji przetworzonej, ale też prawo wglądu do dokumentów (akt, materiałów), będących w posiadaniu tego organu. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że prawidłowo organ przyjął, iż wniosek skarżącego z dnia 4 lipca 2018 r. należało rozpoznać na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie zważyć przyjdzie, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu jedynie ze względu na przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tzn. ze względu na ochronę informacji niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych (państwowa, służbowa, skarbowa, statystyczna) oraz prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przy rozpoznaniu wniosku o udostępnienie żądanego protokołu z posiedzenia Senatu Uczelni - Rektor, po ustaleniu, że rzecz dotyczy informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy) - powinien był w pierwszej kolejności zbadać, czy znajdują się w nim informacje niepodlegąjące udostępnieniu, tzn. zawierające dane, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń, zobowiązany był podjąć czynności zmierzające do udostępnienia protokołów ewentualnie wydać decyzję odmawiającą do niego dostępu. Dostrzec przyjdzie, że jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą. Wówczas musi wskazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową, czy też statystyczną (wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. II OSK 812/05). Z materiału dokumentacyjnego niniejszej sprawy wynika, iż Rektor uznał, że nie zachodzą przesłanki uniemożliwiające podania skarżącemu wnioskowanych danych, dlatego za pismem z dnia 7 sierpnia 2018 r. przesłał na wskazany adres e-mail pełną treść protokołu z posiedzenia Senatu A, odbytego dnia 30 maja 2018 r. wraz z tekstem porządku obrad i podjętymi przez ten organ uchwałami. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem w działalności organu nie sposób dopatrzeć się naruszenia norm wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zauważyć trzeba, iż organ w ustawowym terminie zareagował na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, przesyłając drogą elektroniczną całość kompletnej dokumentacji, objętej zakresem pytań zawartych we wniosku - protokół z posiedzenia Senatu A z dnia 30 maja 2018 r. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała bezczynność organu, bowiem skarżący otrzymał na swój adres elektroniczny relewantną informację. Nie zmienia tego faktu subiektywne przekonanie skarżącego, jakoby przesłany protokół nie realizował jego wniosku z dnia 4 lipca 2018 r. Nie ma racji skarżący, zarzucając organowi bezczynność, skoro organ udostępnił skarżącemu informację publiczną, taką jaką posiadał. Nie sposób także przypisać organowi zarzutu bezczynności w udzieleniu informacji publicznej z tego tylko powodu, iż nie realizuje on oczekiwań skarżącego co do przyjętego porządku obrad i treści podjętych uchwał. Nie przesądzając tego, czy działania organu są w tym zakresie zgodne z obowiązującym prawem czy też nie (bowiem leży to poza kognicją sądu administracyjnego w niniejszej sprawie), Sąd stwierdza, iż organ nie pozostaje w bezczynności w udzieleniu informacji publicznej w przypadku, gdy nie udostępnia wnioskującemu dokumentu, którego organ nie posiada, którym organ nie dysponuje, czy tym bardziej - jak w niniejszej sprawie wskazuje organ - inny dokument, niż ten, który przesłano skarżącemu - nie istnieje. W okolicznościach niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej nie sposób stwierdzić po stronie organu obowiązku i faktu posiadania przez organ dokumentu, o którego udostępnienie wnosił skarżący, wobec tego nie zachodzi przypuszczenie, iż organ celowo nie udostępnia wnioskującemu, żądanej wnioskiem z dnia 4 lipca 2018 r., informacji o walorze informacji publicznej. Wobec powyższego, należało oddalić skargę, o czym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - pod adresem htpp:// orzeczenia.nsa.gov.pl.