II SAB/Op 98/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) umarza postępowanie w zakresie bezczynności, 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) w pozostałym zakresie skargę oddala, 4) zasądza od Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. na rzecz skarżącej M. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 18 października 2021 r. (data wpływu do Sądu 2 listopada 2021 r.) M. W., zwana dalej skarżącą, reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego D. G., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. w zakresie załatwienia jej wniosku z dnia 20 września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. do udzielenia informacji w żądanym zakresie i formie w terminie 14 dni; 2) stwierdzenie, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w S. dopuścił się bezczynności; 3) przyznanie od organu na jej rzecz kwoty 50 zł, którą skarżąca zobowiązała się przekazać na cele społeczne, tj. rzecz Stowarzyszenia A z siedzibą w B.; 4) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie od Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi podniosła, że wnioskiem z dnia 20 września 2021 r., przesłanym na adres mailowy [...] (zgodnie z informacją zawartą na stronie urzędu), zwróciła się o udzielenie informacji publicznej od Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. w zakresie wynagrodzenia na stanowisku radcy prawnego. Zatem to na Powiatowym Lekarzu Weterynarii w S. ciążył obowiązek udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie, czego jednak organ nie uczynił. W ocenie skarżącej, z uwagi na brak odniesienia się przez organ do jej wniosku, zasadnym jest przyznanie na jej rzecz kwoty 50 zł. Zasądzenie tej kwoty winno dać Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii w S. asumpt do nieignorowania wiadomości od obywateli. Jednocześnie zadośćuczyni krzywdę skarżącej, która została wywołana brakiem aktywności organu. Skarżąca podniosła też, że skoro Powiatowy Lekarz Weterynarii w S. udostępnia swój adres mailowy, to winien zapewnić taką obsługę skrzynki, aby gwarantować sprawny i dogodny kontakt każdemu, kto z tej formy kontaktu zechce skorzystać. Podkreśliła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, co do tego, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na wskazany adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Lekarz Weterynarii w S. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia (ponaglenie), skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz obciążenie skarżącej kosztami postępowania według norm przepisanych. Dodatkowo wskazał, iż w dniu 2 listopada 2021 r. udzielono skarżącej informację żądaną we wniosku, przedkładając do akt sprawy odpis dokumentu przesłanego skarżącej na adres mailowy: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który w § 1 określa, że sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Po myśli art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiot postępowania w niniejszej sprawie stanowiła bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 20 września 2021 r., złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176, ze zm. - zwanej dalej u.d.i.p.). Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. - zwanej dalej k.p.a.). Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 k.p.a. Stąd wniosek o odrzucenia skargi nie zasługiwał na uwzględnienie. Skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu. Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., rozpoznanie skargi nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. W pierwszej kolejności powtórzenia wymaga, że w przypadku skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości i nie jest to kwestia sporna między stronami, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w S. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie jest sporne w niniejszej sprawie również to, że żądana we wniosku informacja jest informacją publiczną. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Informacja może dotyczyć m.in. zasad funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e u.d.i.p.). Stosownie do powyższego uznać trzeba, że informacja wskazana we wniosku niewątpliwie mieści się w zakresie pojęcia informacji publicznej, a więc został spełniony warunek przedmiotowy u.d.i.p. Przesądzenie, że objęta wnioskiem z dnia 20 września 2021 r., doprecyzowana wskutek odpowiedzi organu w dniu 28 października 2021 r., informacja stanowi informację publiczną, oraz że Powiatowy Lekarz Weterynarii w S. jest podmiotem, na którym ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej powoduje, iż w sprawie podmiot ten zobowiązany był do załatwienia ww. wniosku w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Powyższe oznacza, że w sytuacji, gdy dany podmiot będąc właściwym i zobowiązanym do "zareagowania" na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany przepisami u.d.i.p., wbrew tym przepisom nie udostępnił w nakazanym terminie - w drodze czynności materialno-technicznej - żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., dopuszcza się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. Na tle poczynionych uwag nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie organ uchybił ustawowemu terminowi do udostępnienia wnioskowanej przez skarżącą informacji. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 20 września 2021 r., przesłanym na adres mailowy [...] skarżąca zwróciła się o udzielenie informacji publicznej od Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. cyt. "Ile zarabia u was najmniej radca prawny". W następstwie powyższego, pismem z dnia 28 października 2021 r. (przesłanym na adres email: [...]), organ wezwał skarżącą do sprecyzowania wniosku poprzez wskazanie: "czy chodzi o pobory brutto czy netto? czy chodzi o wynagrodzenie w skali miesiąca, roku lub w innym wymiarze? czy chodzi o pensję podstawową czy z pochodnymi? czy chodzi o pensje w przeliczeniu na pełny etat, czy za świadczony czas pracy?". Po uzupełnieniu wniosku przez skarżącą (w dniu 28 października 2021 r.), organ udostępnił żądaną informację w dniu 2 listopada 2021 r. Wnioskowana informacja została zatem udostępniona skarżącej przez organ z przekroczeniem terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., co stanowi podstawę do stwierdzania, że organ dopuścił się bezczynności. W orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawem określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadzi on postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności w prawem przewidzianym terminie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 28/17; wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2733/15, wszystkie dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu powtórzenia wymaga, że celem skargi na bezczynność w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania wynikającego z przepisów u.d.i.p. W związku z udzieleniem skarżącej w dniu 2 listopada 2021 r. wnioskowanej informacji, tj. przed wydaniem przez Sądu wyroku w sprawie, doszło do ustania stanu bezczynności. Tym samym bezprzedmiotowe stało się orzekanie przez Sąd o zobowiązaniu organu do załatwienia wniosku skarżącej, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W konsekwencji Sąd, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył w tym zakresie jako postępowanie sądowoadministracyjne jako bezprzedmiotowe, orzekając o powyższym w punkcie 1 wyroku. W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że skoro organ pozostawał w bezczynności, bo nie zareagował w terminie na wniosek skarżącej, to dopuścił się bezczynności w udostępnieniu żądanych informacji publicznych, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Niemniej Sąd uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W judykaturze przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy. Podkreśla się również, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyroki NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14). W niniejszej sprawie nie zachodzi natomiast przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Z akt sprawy wynika, że choć z uchybieniem terminu, to jednak organ przesłał skarżącej informacje żądane we wniosku. Mając to na względzie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a stan bezczynności, chociaż trwający ponad miesiąc - w okolicznościach wskazanych wyżej - nie był znaczny. Sąd oddalił natomiast wniosek skarżącej o przyznanie od organu sumy pieniężnej uznając, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności, uzasadniające uwzględnienie tego wniosku, o czym Sąd orzekł w punkcie 3 wyroku. Treść art. 149 § 2 p.p.s.a. nie obliguje sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej w związku ze stwierdzeniem bezczynności, lecz daje mu takie uprawnienie. Kwestia ta pozostawiona jest do uznania sądu orzekającego w sprawie. Ponadto w orzecznictwie sadów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który skład orzekający podziela, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma charakter kompensacyjny. Skarżąca zaś nie wykazała, aby na skutek omówionej bezczynności poniosła obiektywnie jakąkolwiek krzywdę. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika oraz opłatę od pełnomocnictwa, Sąd orzekł w punkcie 4 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).