II SO/Op 42/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Referent stażysta Marta Kubiak po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. K. na Burmistrza Miasta Kluczborka w przedmiocie wymierzenia grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność w sprawie informacji publicznej postanawia 1) wymierzyć Burmistrzowi Miasta Kluczborka grzywnę w wysokości 100 (sto) złotych, 2) zasądzić od Burmistrza Miasta Kluczborka na rzecz skarżącego K. K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 30 maja 2014 r. K. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosek o wymierzenie Burmistrzowi Miasta Kluczborka - na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), dalej zwanej P.p.s.a. - grzywny w kwocie 5000 zł za nieprzekazanie sądowi administracyjnemu skargi na bezczynność, złożonej za pośrednictwem organu w dniu 12 maja 2014 r., w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej. W skardze domagał się też zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ, reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego K. U., pismem z dnia 9 lipca 2014 r. wniósł o jego odrzucenie, ewentualnie o odstąpienie od wymierzenia grzywny lub wymierzenie jej w minimalnej wysokości. W uzasadnieniu wyjaśniono, że skarżący w dniu 12 maja 2014 r. złożył skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Kluczborka w zakresie udostępnienia informacji. Odpowiedź na skargę została przygotowana przed upływem 15 dniowego terminu (na odpowiedzi widnieje data 27 maja 2014 r.). Po jej przepisaniu i podpisaniu przez Burmistrza miała zostać przesłana do WSA w Opolu. Jedynie przez przeoczenie nie została wysłana w dniu 27 maja 2014 r. Niezwłocznie po stwierdzeniu tego faktu, w dniu 30 maja 2014 r., odpowiedź na skargę została nadana w Urzędzie Pocztowym w [...] oraz odebrana przez WSA w Opolu w dniu 2 czerwca 2014 r. Organ podniósł, że trzydniowe opóźnienie jest niewielkie, a wysłanie skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę nastąpiło bez uprzednich wezwań i ponagleń, co uzasadnia niewymierzenie grzywny lub jej wymiar minimalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (§ 1). Organ ten przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (§ 2). W niniejszej sprawie termin ten jest krótszy, wobec pewnych odmienności procedury udzielania informacji publicznej przez organy administracji publicznej, regulowanej ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o dostępie do informacji publicznej. Na mocy przepisu art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do skarg rozpoznawanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy P.p.s.a., z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, 2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowany fakt, że organ nie zastosował się do wymogu wynikającego z cytowanego powyżej przepisu, gdyż skarga K. K., złożona w dniu 12 maja 2014 r., została przekazana do tut. Sądu wraz z odpowiedzią oraz aktami administracyjnymi w dniu 30 maja 2014 r. (data nadania w placówce pocztowej), a faktycznie wpłynęła do Sądu w dniu 2 czerwca 2014 r. Wypełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a w związku z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nastąpiło zatem z 3-dniowym przekroczeniem 15-dniowego terminu, określonego w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który rozpoczął bieg w dniu 13 maja 2014 r. i upłynął z dniem 27 maja 2014 r. W myśl art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Według Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2014 r. (M. P. z 2014 r., poz. 146), przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2013 r. wyniosło 3.650,06 zł. Z tego względu, stosownie do art. 154 § 6 P.p.s.a. w zw. z art. 55 § 1 P.p.s.a., maksymalna wysokość grzywny wynosi 36.500,60 zł. Z uwagi na argumentację K. K. oraz stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wniosek, odnotować należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się jednolicie, iż grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a., nie jest jedynie środkiem dyscyplinującym, ale posiada charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny, a wyłączną przesłanką orzeczenia o jej wymierzeniu jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06, opubl. ONSAiwsa 2006 r,, nr 6, poz. 156 oraz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FPS 1/08, opubl. ONSAiwsa 2008 r., nr 3, poz. 42). O ile funkcja dyscyplinująca ukarania grzywną, polegająca na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy, aktualizuje się wówczas, gdy organ nie dopełnił tej czynności, to o funkcji represyjnej można mówić wtedy, gdy wprawdzie omawiane obowiązki zostały przez organ wykonane, jednak z przekroczeniem określonego w ustawie terminu. Ta funkcja znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a którego realizacja napotyka przeszkodę w razie niedopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a. W orzecznictwie podnosi się również, że poza wskazanymi wyżej funkcjami, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 P.p.s.a. pełni ponadto funkcję prewencyjną, gdyż ukaranie organu służy także zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i inne organy (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, ONSAiwsa 2010 r., nr 1, poz. 2). Dodać również trzeba, że sformułowanie "sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny", użyte przez ustawodawcę w art. 55 § 1 P.p.s.a., oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie jej okoliczności, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, a także, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. T. Woś [w] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2012 r. Wydanie 5, s. 436). Reasumując, należy stwierdzić, że okoliczności, które spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi pozostają bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, gdyż wyłączną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewykonanie wskazanych w ustawie obowiązków, stąd brak było podstaw do odstąpienia od wymierzenia grzywny, o co wnosił organ. Okoliczności te mogą mieć jednak wpływ na wysokość grzywny, gdyż sądowi orzekającemu w przedmiocie grzywny ustawodawca pozostawił swobodny zakres ustalenia jej wysokości w granicach określonych w art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. Pozwala to zatem na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia uchybienia przez organ obowiązkowi przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w wyznaczonym w ustawie terminie, w tym uwzględnienia okresu, w jakim organ pozostawał w zwłoce, a także adekwatnej do okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. W ocenie Sądu, ustalone w niniejszej sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 § 1 P.p.s.a., wobec czego wniosek o wymierzenie organowi grzywny jest uzasadniony i podlega uwzględnieniu. Natomiast wpływ na ustalenie wysokości grzywny miały podnoszone w odpowiedzi na wniosek argumenty, czyli to, że nieterminowe przekazanie skargi jest sytuacją o charakterze incydentalnym i nie jest skutkiem działania celowego, a jedynie wynikiem przeoczenia, które nie miało charakteru długotrwałego i zostało bardzo szybko przez organ naprawione. W tych warunkach, biorąc pod uwagę - z jednej strony - sam fakt niewypełnienia przez organ powinności określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w 15-dniowym terminie, przewidzianym w przepisie szczególnym z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mającym zastosowanie w sprawie, jak również przyczyny jego niedotrzymania oraz czas, jaki upłynął od wniesienia skargi do jej przekazania do Sądu, natomiast z drugiej strony - okoliczność, że przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ciążący na nim obowiązek i przekazał skargę do tut. Sądu, w związku z czym grzywna nie ma w przedmiotowej sprawie charakteru dyscyplinującego, ale wyłącznie represyjno-prewencyjny, zdaniem składu orzekającego, uzasadnione jest wymierzenie grzywny w kwocie 100 zł. Określając wysokość grzywny Sąd uwzględnił zarówno przyczyny nieprzekazania skargi, sprowadzające się w istocie do zaniedbania obowiązków procesowych przez organ, co jednak nie wynikało z celowego działania, jak również okres przekroczenia ustawowego terminu, który nie był znaczny, a także ostateczne wykonanie obowiązku oraz fakt, że skarga na bezczynność Burmistrza Miasta Kluczborka w przedmiocie informacji publicznej została rozpoznana przez Sąd przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny. W przekonaniu Sądu, wymierzenie grzywny w tak określonej wysokości spełni również funkcję prewencyjną, gdyż zapobiegnie zaistnieniu w przyszłości podobnych opóźnień w wywiązywaniu się organu z ustawowo nałożonych obowiązków. Z tych względów, na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a orzeczono, jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a.