4/II SA/Po 1609/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Alfonsa W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 30 maja 2003 r. (...) w przedmiocie wydania prawa jazdy, stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu Z. z dnia 1 kwietnia 2003 r. (...) W związku z ustawowym obowiązkiem wymiany prawa jazdy w dniu 17 marca 2003 r. Alfons W. złożył w Starostwie Powiatowym w Z. w Wydziale Komunikacji i Dróg wniosek o wymianę prawa jazdy kategorii A, B i T. Starosta Z. na podstawie art. 87 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 98 poz. 602 ze zm./ i par. 2 oraz par. 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wydania uprawnień do kierowania pojazdami z dnia 14 grudnia 2001 r. /Dz.U. nr 150 poz. 1680 - dalej rozporządzenie w sprawie wydawania uprawnień/ decyzją z dnia 1 kwietnia 2003 r. (...) odmówił wnioskodawcy wydania prawa jazdy kategorii B i T. Uzasadniając wskazano, że w trakcie weryfikacji akt kierowcy stwierdzono brak - w protokole egzaminacyjnym - ocen w zakresie umiejętności prowadzenia przez Alfonsa W. pojazdów kategorii B i T. Organ uznał, że prawo jazdy kat. B i T wydano niezgodnie z art. 90 Prawa o ruchu drogowym, i wydał kierowcy wyłącznie prawo jazdy kat. A. W przewidzianym ustawą terminie Alfons W. wniósł odwołanie (...), w którym podniósł, iż zamierzał wywiązać się z nałożonego ustawą obowiązku wymiany prawa jazdy, zaś organ nie miał prawa odmówić wydania prawa jazdy osobie, która zdała pozytywnie egzamin teoretyczny i praktyczny kat. A, B i T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia 30 maja 2003 r. (...) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 150 Prawa o ruchu drogowym oraz z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy /Dz.U. nr 69 poz. 640 - dalej rozporządzenie w sprawie wymiany praw jazdy/, na wniosek osoby uprawnionej starosta jest obowiązany do wymiany prawa jazdy na nowy dokument. Przy wymianie dokumentu, w myśl par. 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymiany praw jazdy, należy stosować zasady i tryb postępowania określony rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie wydania uprawnień, zgodnie z czym wydanie prawa jazdy, jak i odmowa jego wydania powinna nastąpić w drodze decyzji. Organ drugiej instancji podkreślił, że dokonana przez organ pierwszej instancji negatywna weryfikacja uzasadniała podjęcie zaskarżonej decyzji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu skarżący podniósł, iż wydana decyzja jest niezgodna ze stanem faktycznym i dla niego krzywdząca. Alfons W. zauważył, że jedynym dowodem zdanego pozytywnie egzaminu -jakim dysponuje przeciętny obywatel - jest właśnie dokument prawa jazdy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpatrywanej sprawie skarga okazała się zasadną. Zgodnie z postanowieniami art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Zgodnie z zasadą oficjalności, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją - zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Przedmiotem sporu jest odmowa wymiany prawa jazdy w zakresie dwóch kategorii, B i T, w związku z upływem okresu jego ważności i ustawowym obowiązkiem wymiany posiadanych przez kierowców dokumentów potwierdzających posiadane kwalifikacje do prowadzenia pojazdów. Spór w istocie sprowadza się do kwestii prawnej, mianowicie ustalenia zakresu i charakteru kompetencji organu działającego na wniosek o wymianę prawa jazdy. Organy I i II instancji jako podstawę materialnoprawną obu decyzji wymieniły, art. 150 ustawy prawo o ruchu drogowym oraz przepisy dwóch rozporządzeń Ministra Infrastruktury: w sprawie wymiany praw jazdy i w sprawie wydawania uprawnień. Stanowisko organów co do przysługujących im kompetencji można by uznać za prawidłowe w świetle rozwiązań prawnych przyjętych w obu rozporządzeniach, organy administracji publicznej są związane przepisami aktów normatywnych. Rozpoznający sprawę Sąd podważa jednak legalność stosowania w sprawach o wymianę prawa jazdy przepisów rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień w tak szerokim zakresie, jak to miało miejsce w sprawie Alfonsa W. Należy wyjaśnić, iż prawo sędziów do samodzielnej oceny legalności aktów podstawowych znajduje oparcie w art. 178 Konstytucji. Sędziowie nie są związani aktami podustawowymi, w związku z czym są uprawnieni do samodzielnej oceny ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Niezawisłość sędziom gwarantuje przede wszystkim to, że podlegają oni tylko Konstytucji i ustawom. Władza ustawodawcza może wywierać wpływ na działania sądów tylko w drodze stanowienia aktów prawnych najwyżej stojących w hierarchii. Obowiązek wymiany posiadanych praw jazdy przewiduje przepis art. 150 ust. 1 ustawy prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym prawa jazdy i inne dokumenty uprawniające do kierowania pojazdami lub potwierdzające dodatkowe kwalifikacje i wymagania w stosunku do kierujących pojazdami, wydane na podstawie dotychczasowych przepisów, zachowują ważność do czasu ich wymiany dokonywanej na koszt osoby uprawnionej w zakresie, w jakim zostały wydane. W przepisie art. 150 ust. 2 ustawy prawo o ruchu drogowym zawarto ustawowe upoważnienie dla Ministra Infrastruktury, dotyczące określenia warunków i terminów wymiany praw jazdy i innych dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami lub potwierdzających dodatkowe kwalifikacje kierujących pojazdami oraz wysokość opłat za ich wymianę. Należy podkreślić, iż przepis ten nie zawiera ustawowego upoważnienia /dla Ministra Infrastruktury/ dla określenia warunków odmowy wydania praw jazdy w związku z wymianą praw jazdy. Warunki wydawania i odmowy wydawania prawa jazdy normuje art. 90 i art. 91 ustawy prawo o ruchu drogowym oraz przepisy rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień. Minister Infrastruktury rozporządzeniem w sprawie wymiany praw jazdy, wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 150 ust. 2 ustawy prawo o ruchu drogowym "określił warunki i terminy wymiany praw jazdy i innych dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami oraz wysokość opłat za te czynności". Wskazane w ustępie 3 par. 2 rozporządzenia w sprawie wymiany prawa jazdy dokumenty, których załączenie do wniosku jest obligatoryjne - wyraźna fotografia kierowcy, kserokopia dokumentu podlegającego wymianie, dowód uiszczenia opłaty za wymianę dokumentu - stanowią podstawę wydania nowego dokumentu /par. 2 ust. 2 i par. 2 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wymiany/. Między innymi na podstawie cytowanego przepisu, raczej powszechnie uznaje się, iż wydanie nowego dokumentu prawa jazdy jest czynnością materialno-techniczną. Kwalifikacja "wymiany prawa jazdy" jako czynności materialno-technicznej może budzić wątpliwości w świetle par. 5 ust. 1 wskazanego rozporządzenia w sprawie wymiany praw jazdy, zgodnie ż którym "w wydanych w drodze wymiany dokumentach uwzględnia się ograniczenia wynikające ze stanu zdrowia lub możliwości prowadzenia określonego pojazdu, przy zastosowaniu liczbowego ich oznaczenia w postaci kodu określonego przepisami w sprawie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami". Przepis ten jest jednak niejasny, nie określa bowiem jednoznacznie kompetencji organu działającego w trybie art. 150 ustawy prawo o ruchu drogowym. Wyraźnemu określeniu tych kompetencji nie służy ustęp 2 par. 5 rozporządzenia w sprawie wymiany praw jazdy, w myśl którego "przy wymianie dokumentów stosuje się zasady i tryb postępowania określone w przepisach o których mowa w par. 2 ust. 1; tj. "w przepisach w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami". Takie odesłanie do innego aktu wykonawczego, zdaniem orzekającego składu, jest niedopuszczalne. Podstawę oceny ww. odesłania zawartego w par. 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymiany stanowią przepisy Konstytucji i zasady techniki legislacyjnej. Zgodnie z art. 92 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w ustawie zasadniczej w celu wykonania ustawy i na podstawie szczegółowego upoważnienia w niej zawartego. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Konstytucja nie przewiduje konstrukcji tzw. "upoważnień kaskadowych" do wydania aktu wykonawczego, zaś samym upoważnieniom ustawowym stawia wysokie wymagania co do precyzji, z jaką powinny określać cechy aktu wykonawczego. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" /Dz.U. nr 100 poz. 908 - dalej rozporządzenie w sprawie zasad/ normuje odesłania ustawowe, wskazując na wymogi formalne jakie odesłanie powinno spełniać. Nie można zatem w rozporządzeniu wykonawczym rozszerzać materii przekazanej do uregulowania przez ustawę poprzez odsyłanie do kolejnych aktów wykonawczych /por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2002 r., II SA 2348/00/. Podsumowując powyższe Sąd jest zdania, iż zakres delegacji ustawowej unormowanej w art. 150 ust. 2 ustawy prawo o ruchu drogowym nie daje organowi działającemu w trybie tego przepisu oraz przepisów rozporządzenia, wydanego na podstawie ww. delegacji ustawowej, upoważnienia do weryfikowania w postępowaniu w sprawie wymiany prawa jazdy uprawnień, które kierowca nabył po zdaniu egzaminu państwowego, teoretycznego i praktycznego, a które zostały potwierdzone w decyzji o wydaniu prawa jazdy. W przypadku skarżącego decyzja taka została wydana przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z., a wydane 7 kwietnia 1978 r. prawo jazdy stanowiło potwierdzenie zdobycia umiejętności prowadzenia i kierowania pojazdami oraz złożenia egzaminu państwowego. Przepisy rozporządzenia sprawie wydawania uprawnień i przepisy rozporządzenia w sprawie wymiany praw jazdy przewidują różne tryby działania właściwych organów w związku z obowiązkami nałożonymi przez ustawę o ruchu drogowym na kierowców w zależności od przedmiotu sprawy. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie uwzględniły tych odrębności powołując się na przepisy rozporządzenia w sprawie wymiany, odsyłającego /cyt. wyżej par. 5 ust. 2/ do rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień. W efekcie organ I instancji na wniosek w sprawie wymiany prawa jazdy wydał decyzję o odmowie wydania prawa jazdy wskazując na par. 2 rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień, który stanowi, że "Wydanie lub odmowa wydania prawa jazdy, pozwolenia, świadectwa kwalifikacji oraz ich wtórników następują w drodze decyzji administracyjnej". Organ II instancji decyzję tę utrzymał w mocy. Oceniając prawidłowość obu decyzji należy podnieść, iż poza wskazaniem formy wydania lub odmowy wydania prawa jazdy /formą tą jest decyzja - par. 2 cytowanego wcześniej rozporządzenia/, przepisy rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień wskazują też na treść decyzji w sprawie wydania /a contrario - odmowy wydania/ prawa jazdy. W drodze "decyzji o wydaniu prawa jazdy" rozstrzyga się pozytywnie o uprawnieniu do kierowania pojazdem /par. 2 w zw. z par. 1 ust 2 pkt 5 ww. rozporządzenia/; w decyzji o odmowie - negatywnie. W świetle powyższego; wydając Alfonsowi W. w dniu 7 kwietnia 1978 r. decyzję o wydaniu prawa jazdy uznano, że nie ma podstaw do podjęcia decyzji o odmowie wydania prawa jazdy. Decyzja o wydaniu Alfonsowi W. prawa jazdy, niewzruszona, pozostaje w obrocie prawnym. W tym stanie rzeczy podjęcie decyzji o odmowie wydania prawa jazdy w postępowaniu wszczętym na wniosek o wymianę tego dokumentu, Sąd uznaje za nieprawidłowe. Należy podkreślić, iż powyższa konstatacja jest konsekwencją ww. przedstawionej oceny rozwiązań prawnych zawartych w rozporządzeniu w sprawie wymiany praw jazdy, w tym przepisu odsyłającego do rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień. Prowadzi ona do wniosku, iż nie jest prawidłowe w postępowaniu w sprawie wymiany prawa jazdy weryfikowanie uprawnień kierowcy do kierowania pojazdami. Sąd ma świadomość, iż przepisy prawne w sprawie wymiany praw jazdy nie są ani jasne ani spójne. Znajduje to odzwierciedlenie w orzecznictwie. W większości wyroków wydawanych w sprawach, których przedmiotem była wymiana prawa jazdy- WSA w Poznaniu prezentuje stanowisko, że zakres ustawowej delegacji nie daje organowi działającemu w trybie art. 150 Prawa o ruchu drogowym upoważnienia do weryfikowania w postępowaniu w sprawie wymiany praw jazdy, uprawnień co do których orzeczono w decyzji o wydaniu prawa jazdy /wyrok WSA z dnia 28 kwietnia 2005 r., 4/II SA/Po 190/03, 4/II SA/Po 189/03, z dnia 2 czerwca 2005 r., 4/II SA/Po 680/03/, Skład orzekający w niniejszej sprawie wpisuje się w tę linię orzecznictwa, powołując się na wcześniej wskazane argumenty. /Odmienne stanowisko zostało przyjęte w wyroku NSA z dnia 2 września 2004 r., II SA 2639/03 - nie publ., informacja "Rzeczpospolita" z dnia 7 września 2004 str. C2/. W świetle przyjętej przez skład orzekający w niniejszej sprawie oceny prawnej należy stwierdzić, iż wydane skarżącemu w 1978 r. prawo jazdy jest pozostającą w obrocie prawnym decyzją administracyjną i jej zmiana wymaga specjalnego trybu przewidzianego w kodeksie postępowania administracyjnego dla wzruszania decyzji ostatecznych. W niniejszej sprawie organ nie zastosował żadnego ze wskazanych w ustawie trybów. Czynność wydania prawa jazdy, jak i jego wymiany, ma charakter czynności materialno-technicznej, stąd do czasu wzruszenia decyzji w sprawie wymiany prawa jazdy, nie jest możliwa odmowa wymiany posiadanego dotychczas prawa jazdy. W świetle powyższego uznać należy, że zaskarżone decyzje, w części dotyczącej odmowy wymiany prawa jazdy, wydane zostały bez podstawy prawnej. Z powyższych względów na podstawie art. 145 par. 1 pkt 2 Prawa o postępowania przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 135 tej ustawy oraz art. 97 par. 1 Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, w części dotyczącej odmowy wydania prawa jazdy kategorii B i T. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowania przed sądami administracyjnymi. Przepisu art. 152 Prawa o postępowania przed sądami administracyjnymi nie zastosowano wobec negatywnego charakteru rozstrzygnięcia podlegającego weryfikacji w niniejszym postępowaniu. Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego o wymianę prawa jazdy organ pierwszej instancji uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku, dokona wymiany skarżącemu prawa jazdy w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii.