4/II SA/Po 2428/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 30 września 2003 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał nadających statuty szkołom: I. Uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części stwierdzającej nieważność par. 1 i 2 każdej z uchwał Rady Powiatu w S. z dnia 28 sierpnia 2003 r.: - w sprawie nadania statutu Zasadniczej Szkole Zawodowej dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim, wchodzącej w skład Zespołu Szkół Licealnych i Zawodowych, - w sprawie nadania statutu Technikum, wchodzącego w skład Zespołu Szkół Licealnych i Zawodowych, - w sprawie nadania statutu Zasadniczej Szkole Zawodowej, wchodzącej w skład Zespołu Szkół Licealnych i Zawodowych, - w sprawie nadania statutu II Liceum Ogólnokształcącemu, - w sprawie nadania statutu Liceum Profilowanemu, wchodzącego w skład Zespołu Szkół Licealnych i Zawodowych, - w sprawie nadania statutu Szkole Policealnej, wchodzącej w skład Zespołu Szkół Licealnych i Zawodowych, - w sprawie nadania statutu Szkole dla Dorosłych, wchodzącej w skład Zespołu Szkół Licealnych i Zawodowych; II. W pozostałej części skargę oddala; (...). Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 września 2003 r. na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592 ze zm./ Wojewoda stwierdził nieważność uchwał Rady Powiatu w S. z dnia 28 sierpnia 2003 r. /doręczonych dnia 8 września 2003 r./: 1/ w sprawie nadania statutu Zasadniczej Szkole Zawodowej dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim, wchodzącej w skład Zespołu Szkół Licealnych i Zawodowych, 2/ w sprawie nadania statutu Technikum, wchodzącego w skład Zespołu Szkół Licealnych i Zawodowych, 3/ w sprawie nadania statutu Zasadniczej Szkole Zawodowej, wchodzącej w skład Zespołu Szkół Licealnych i Zawodowych, 4/ w sprawie nadania statutu II Liceum Ogólnokształcącemu, 5/ w sprawie nadania statutu Liceum Profilowanemu, wchodzącego w skład Zespołu Szkół Licealnych i Zawodowych, 6/ w sprawie nadania statutu Szkole Policealnej, wchodzącej w skład Zespołu Szkół Licealnych i Zawodowych, 7/ w sprawie nadania statutu Szkole dla Dorosłych, wchodzącej w skład Zespołu Szkół Licealnych i Zawodowych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że par. 3 uchwał istotnie naruszają prawo - w szczególności art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz.U. nr 62 poz. 718 ze zm./. Uchwały w sprawie nadania statutu szkołom w nich wymienionym nie są aktami prawa miejscowego ani innymi aktami prawnymi, których obowiązek ogłoszenia wynika z art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Owe uchwały nie zawierają norm generalnych i abstrakcyjnych - nie nakładają obowiązków ani nie przyznają praw nieokreślonemu kręgowi odbiorców. Przyjęta przez Radę Powiatu data wejścia uchwał w życie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Uchwałą z dnia 13 października 2003 r. Rada Powiatu w S. na podstawie art. 85 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592 ze zm./ postanowiła wnieść skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na owo rozstrzygnięcie nadzorcze. Rada Powiatu w skardze wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając mu niezgodność z prawem. Stanowisko swe Rada uzasadniła tym, że powiat jest organem prowadzącym szkoły, których dotyczyły przedmiotowe uchwały, a prowadzenie tych szkół jest zadaniem własnym powiatu /art. 5 ust. 5a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty/. Szkoły te są powiatowymi jednostkami organizacyjnymi /art. 33 ustawy o samorządzie powiatowym/. Akty prawne dotyczące ich powstania, zasad ich funkcjonowania - w tym statuty - spełniają wymogi publikacji, zawarte w art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Prawem Rady Powiatu jest określanie takiego rodzaju wejścia w życie uchwalonych przez nią aktów prawnych, innego niż standardowe określenie "z dniem podjęcia" /art. 13 pkt 2 w nawiązaniu do pkt 10 tegoż art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych/. Podjęte uchwały są powszechnie obowiązującymi przepisami; publikacja ich służy informowaniu o szkołach zarówno mieszkańców powiatu, jak i wszystkich obywateli poza nim. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się w części zasadną. Artykuł 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, a katalog wymieniony w ust. 2 art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym ma charakter jedynie przykładowy. Dostrzegając różnice w poglądach doktryny, należy przyjąć, że na skutek rozwoju nauk prawnych aktualny i podzielany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie jest pogląd, w myśl którego istotą zagadnienia jest oddzielenie sfery zewnętrznej działania administracji od sfery wewnętrznej działania administracji. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy wskazać, że sfera zewnętrzna dotyczy stosunków administracji publicznej z podmiotami spoza tej struktury - przede wszystkim obywatelami i ich zrzeszeniami. Sfera wewnętrzna dotyczy stosunków administracji publicznej z podmiotami powiązanymi więzami podporządkowania organizacyjnego i służbowego /W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, wyd. UŁ 1994, str. 22/. Akty administracyjne o charakterze generalnym obowiązujące w sferze zewnętrznej charakteryzują się przymiotem powszechnego obowiązywania mogą kształtować sytuację prawną wszystkich kategorii adresatów - wszystkich organów publicznych, wszystkich obywateli, wszelkich państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych. Przepisy wydawane w sferze wewnętrznej tworzą obowiązki prawne i przyznają uprawnienia tylko w stosunku do podmiotów, które organizacyjnie lub służbowo są podporządkowane organowi wydającemu dany akt /wyrok NSA z dnia 6 lutego 1981 r., SA 819/80 - ONSA 1981 Nr 1 poz. 6; wyrok z dnia 26 maja 1981 r., SA 811/81 - ONSA 1981 Nr 1 poz. 46, akceptowane przez W. Chróścielewskiego - op. cit., str. 26, 109/. Tylko w przypadku przepisów powszechnie obowiązujących /w sferze zewnętrznej/ normy prawne w nich ustanowione rodzą po stronie adresatów publiczne prawa podmiotowe zezwalające im, gdy dojdzie do naruszenia normy, na wystąpienie ze środkiem prawnym /odwołaniem lub skargą/ przeciwko indywidualnemu aktowi administracyjnemu. W przypadku aktów wydawanych w sferze wewnętrznej, żadne publiczne prawa podmiotowe nie będą przysługiwały w razie naruszenia interesów prawnych adresata. Akty administracyjne generalne są prawem jedynie dla jednostek organizacyjnych połączonych więzami podległości organizacyjnej lub służbowej organowi wydającemu akt; nie są one prawem dla podmiotów stojących poza administracją, choć mogą mieć dlań istotne znaczenie /J. Łętowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, str. 34; glosa do wyroku NSA z dnia 20 lipca 1981 r., Państwo i Prawo 1984 nr 5 str. 148; W. Chróścielewski, op. cit., str. 27, 110/. Pod rządem art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/ każdy akt administracyjny generalny winien być wydany na podstawie przepisów prawa, z tym że akt w sferze zewnętrznej musi mieć swe umocowanie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, a akty generalne, obowiązujące w sferze wewnętrznej, mogą być wydawane także na podstawie przepisów kompetencyjnych bądź przepisów prawa wewnętrznego /W. Chróścielewski, op. cit., str. 102/. W niniejszej sprawie nie ma zatem znaczenia, że zakwestionowane aktem nadzoru uchwały Rady Powiatu odwoływały się w szczególności do art. 5 ust. 5a, art. 5c pkt 1 i art. 58 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /t.j. Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./, żaden bowiem z tych przepisów nie pozwalał Radzie Powiatu ustanowić aktu prawa miejscowego, który tworzy obowiązki prawne i przyznaje uprawnienia innym podmiotom niż prowadzone przez daną jednostkę samorządu terytorialnego powiatowe jednostki organizacyjne /szkoły/, którym in casu Rada Powiatu nadała statuty. Mimo że Rada Powiatu powołała przepisy ustawowe, owe uchwały nie przyznały żadnemu obywatelowi jakichkolwiek praw podmiotowych w razie naruszenia interesów prawnych adresata. Rada Powiatu w owych uchwałach powołała art. /omyłkowo podając "par."/ 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym /prawidłowo kwalifikując owe uchwały jako podejmowane "w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu"/, gdy tymczasem - gdyby Rada Powiatu chciała konsekwentnie przyjąć, że owe uchwały były aktami prawa miejscowego - winna byłaby w takiej sytuacji /acz nieprawidłowo/ przyjąć art. 12 pkt 1 in princ. ustawy o samorządzie powiatowym. Trafnie zatem Wojewoda w uzasadnieniu aktu nadzoru, a następnie w odpowiedzi na skargę wskazał, że przedmiotowe uchwały nie są aktami prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/ i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, by dana uchwała bowiem mogła być uznana za akt prawa miejscowego, musi dotyczyć spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, musi być aktem prawnym o charakterze generalnym i abstrakcyjnym - musi zawierać przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie. Żadna z tych cech nie została przez owe uchwały spełniona. Wojewoda trafnie podniósł, że art. 58 ust. 6 ustawy o oświacie nakazujący organowi zakładającemu szkołę podpisanie aktu założycielskiego i nadanie pierwszego statutu nie pozwala na przyjęcie, że uchwała organu samorządu powiatowego uzyskuje status aktu prawa miejscowego; przepis ów bowiem wskazuje jedynie na konieczne elementy kreacji szkoły. Jest rzeczą oczywistą, że gdyby statut szkoły miał być aktem prawa miejscowego /art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym/, to każdoczesna zmiana statutu szkoły, która odbywa się w myśl art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o oświacie w drodze uchwały rady szkoły, także wymagałaby aktu administracyjnego generalnego, będącego prawem miejscowym. Z przyczyn uprzednio podniesionych, a także z uwagi na powierzenie kompetencji uchwalenia zmiany bądź kolejnego statutu szkoły radzie szkoły /a nie radzie powiatu - art. 40 ust. 1 i art. 12 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym/ nie sposób przyjąć, by w tym trybie uchwalony statut szkoły miał status aktu prawa miejscowego. Skoro żaden z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie daje podstaw do przyjęcia, że statut szkoły jest aktem prawa miejscowego, to brak podstaw do jego publikacji w dzienniku urzędowym województwa /art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych/. Nie może być też tak, by pierwszy statut szkoły, nadany na podstawie art. 58 ust. 6 ustawy o oświacie, był opublikowany w dzienniku urzędowym, a już zmiana tego statutu bądź statut kolejny, uchwalony w trybie art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o oświacie, w tym dzienniku promulgacyjnym nie był publikowany. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że do prawa miejscowego nie zalicza się aktów prawa wewnętrznego; przepisy prawa wewnętrznego nie stwarzają praw podmiotowych organów i jednostek wewnętrznych /W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, wyd. UŁ 1994, str. 26; J. Jagoda, Czy regulamin wynagradzania nauczycieli jest aktem prawa miejscowego, Samorząd Terytorialny 2001, nr 9, str. 33-34; W. Chróścielewski, J. P. Tarno, glosa akceptująca do wyroku NSA z dnia 1 marca 2001 r., SA/Bk 1532/00 - OSP 2002 z. 11 poz. 138/. Argumentów owych nie podważa podnoszona w skardze wola realizacji "funkcji informowania o szkołach mieszkańców powiatu, jak i wszystkich obywateli poza nim". Obowiązek informowania o treści statutu szkoły, zgodnie z powszechnie realizowaną w Polsce praktyką, odbywa się przez udostępnienie statutu zainteresowanym w sekretariatach i bibliotekach szkół bądź na stronach internetowych szkół, we właściwym kuratorium i innych organach właściwych do sprawowania nadzoru pedagogicznego nad szkołą /art. 58 ust. 7 ustawy o oświacie/; nie powoduje to żadnych utrudnień w dostępie do nich. Informacja o samych szkołach na wolnym rynku usług edukacyjnych odbywa się w prasie i w postaci informatorów o szkołach. Żadne zatem względy nie przemawiają, by dodatkowo odbywała się w dzienniku urzędowym, którego przeznaczenie - jasno określone w prawie - jest inne. W tym stanie rzeczy przyjęcie, że owe uchwały wejdą w życie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa /par. 3 każdej z uchwał/, z uwagi na błędne założenie, że są one aktami prawa miejscowego, stanowiło istotne wady owych uchwał, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu, że owe uchwały są aktami prawa miejscowego /art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym/, wymagające publikacji w dzienniku urzędowym województwa /art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych; odpowiednio - Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001 nr 1-2 str. 101-102/. Opublikowanie - na skutek przeoczenia wśród ok. 6.000 uchwał poddanych badaniu w 2003 r. - w Dzienniku Urzędowym Województwa uchwał Rady Gminy K. z dnia 12 czerwca 2003 r. w sprawie nadania Statutu Zespołowi Szkół Samorządowych i w sprawie nadania Statutu Zespołowi nie przemawiało za uwzględnieniem skargi w całości. Do owych publikacji nie doszło bowiem na skutek naruszenia zasady równości wobec prawa /art. 32 ust. 1 Konstytucji RP/, a jedynie na skutek błędu, który może być naprawiony w odrębnym postępowaniu; wzgląd na art. 7 Konstytucji RP wymagał oddalenia skargi w części dotyczącej stwierdzenia nieważności par. 3 każdej z owych uchwał. Ustawodawca przewidział możliwość orzekania o nieważności uchwały w całości lub w części /art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym; Z. Kmieciak, M. Stahl, op. cit., str. 101/. Wojewoda w istocie zakwestionował jedynie par. 3 każdej z uchwał; nie zgłosił żadnych zastrzeżeń co do podstawy prawnej wskazanej w każdej z tych uchwał ani co do par. 1 i par. 2 każdej z uchwał bądź do treści samych statutów szkół, stanowiących załączniki do owych uchwał. W tej sytuacji powinnością Wojewody było orzeczenie o nieważności jedynie części każdej z uchwał - w zakresie par. 3 owych uchwał. Skoro zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeka o zgodności z prawem aktu nadzoru i ma możliwość uchylenia zaskarżonego aktu nadzoru w całości, to - mając na uwadze zasadę sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego /art. 165 ust. 2 Konstytucji RP/, zasadę praworządności /art. 7 Konstytucji RP/ i wzgląd na społeczne koszty wymiaru sprawiedliwości - możliwym było i należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jedynie w części stwierdzającej nieważność par. 1 i par. 2 każdej z uchwał /art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm. w związku z art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./. Jeśli bowiem możliwe jest czynić więcej, tym bardziej możliwe jest czynić mniej /orzec o uchyleniu rozstrzygnięcia nadzorczego w części/. W pozostałej części skargę należało oddalić /art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 97 par. 1 Przepisów wprowadzających sądownictwo administracyjne. Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 97 par. 1 Przepisów wprowadzających sądownictwo administracyjne, Sąd określił, że zaskarżony akt nadzoru nie może być wykonany w zakresie, w jakim uległ uchyleniu niniejszym wyrokiem. Skarżąca utraciła uprawnienie do żądania zwrotu części kosztów, ponieważ - reprezentowana przez adwokata - nie zgłosiła wniosku o przyznanie należnych kosztów /art. 206 w związku z art. 210 par. 1 zdanie drugie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 97 par. 1 Przepisów wprowadzających sądownictwo administracyjne. Wojewoda nie wykazał poniesienia kosztów postępowania.