4/II SA/Po 3091/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu w dniu 27 września 2005 r. sprawy ze skargi Jana F. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z.-G. z dnia 28 listopada 2002 r. (...) w przedmiocie zasiłku stałego - uchyla decyzję I i II instancji. Powiatowy Zespół Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Z.-G., na posiedzeniu w dniu 19 października 2001 r. po rozpoznaniu sprawy (...) zaliczył Jana R. do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Dnia 30 września 2002 r. Jan R. złożył wniosek o przyznanie Mu "zasiłku stałego, celowego i okresowego z przeznaczeniem na wyżywienie, koszty związane z leczeniem, zakupem lekarstw, utrzymaniem, zakupem węgla i opału z drewna, zakupem odzieży zimowej oraz poprawę warunków socjalnych". Wywiady środowiskowe przeprowadzano kilkakrotnie - 13.05.2002 r., 26.06.2002 r., 25.07.2002 r., 28.08.2002 r., 8.10.2002 r. - i na ich podstawie ustalono, że Wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie pracuje i mimo wskazań pracownika socjalnego nie zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy, nie ma ubezpieczenia zdrowotnego oraz, że ma ustalony lekki stopień niepełnosprawności. Decyzją z dnia 29 października 2002 r. (...) Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż. na podstawie art. 3 pkt 1, 6, art. 27 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /t.j. Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./ odmówił Wnioskodawcy przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku stałego. Uzasadniając decyzję wskazano, że zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeśli dochód rodziny nie przekracza półtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej, a dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność /art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej/. Jan F. R. nie spełniał żadnej z przesłanek określonych w art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, dlatego odmówiono mu prawa do zasiłku stałego. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji Wnioskodawca podniósł, iż organ myli jego "trudną i osobistą sytuację z innymi warunkami i osobami nie mającymi żadnego związku" z Jego trudną sytuacją materialną i życiową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z.-G. decyzją z dnia 28 listopada 2002 r. (...) na podstawie art. 138 par. 1 Kpa i art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /t.j. Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./ utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając organ podniósł, iż Wnioskodawcy zaproponowano o pomoc w postaci jednego ciepłego posiłku dziennie i pokrycia kosztów dojazdu na nie, jednak odmówił On skorzystania z takiej pomocy wyjaśniając, że potrzebuje pomocy finansowej. Wskazano, że organ pierwszej instancji słusznie odmówił przyznania prawa do zasiłku stałego, jako że Jan R. - choć spełnia podane kryterium dochodowe- to nie jest osobą zdolną do pracy, sprawującą opiekę nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu Jan R. wniósł o przyznanie zasiłku stałego i zwolnienie w całości od kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Prawomocnym wyrokiem z 20 listopada 2003 r. Sąd Rejonowy w Z.-G. (...) zmienił zaskarżone orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G.-W. z dnia 4 marca 2002 r. (...) w ten sposób, że zaliczył Jana R. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności i ustalił, że niepełnosprawność ta ma charakter okresowy /do 31 grudnia 2005 r./. Z pisma Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż. z dnia 22 września 2005 r. (...) wynika, iż w wyniku złożenia dnia 30 września 2002 r. przez Jana F. R. pisma, toczyło się postępowanie administracyjne i 29 października 2002 r. wydano decyzje: (...) /będącą przedmiotem kontroli w sprawie 4/II SA/Po 3091/02/ i (...)- o odmowie przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego oraz zasiłku okresowego z przeznaczeniem na koszty leczenia /zakup lekarstw/, zakup węgla i drewna opałowego oraz odzieży zimowej /będącą przedmiotem kontroli w sprawie 4/II SA/Po 3090/02/. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z zasadą oficjalności, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją - obowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Bezspornym jest, iż we wniosku z dnia 30 września 2002 r. Jan R. zawarł prośbę o przyznanie prawa do zasiłku "stałego". Jak słusznie wskazał organ, zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji (...) /art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej/. Tymczasem na podstawie posiadanych dokumentów, przeprowadzanych systematycznie wywiadów środowiskowych, organ dysponował wiadomościami, iż Wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie sprawował i nie sprawuje opieki nad dzieckiem. W takiej sytuacji do obowiązków organu należało ustalenie, jaka jest rzeczywista wola osoby składającej wniosek, bowiem w świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracji nie jest związany nawet podaną przez stronę podstawą prawną żądania, a musi rozpoznać sprawę co do jej istoty, w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma /wyrok NSA z dnia 7 września 1994 r.- III SA 1111/93 - ONSA 1995 Nr 3 poz. 120/. Nie ma decydującego znaczenia również tytuł pisma /wyrok NSA z dnia 2 marca 1987 r. - III SA 92/87 - GAP 1988 nr 11 str. 44/. Zasada, zgodnie z którą ostatecznie sama strona decyduje, jaki ma charakter pismo i czego dotyczy jej żądanie, może być stosowana wyłącznie wtedy, gdy w związku z zachodzącymi wątpliwościami organ administracji wyjaśnił rzeczywistą wolę stron, udzielając jej przy tym niezbędnych wyjaśnień i wskazówek /wyrok NSA z dnia 17 września 1992 r. - IV SA 949/92 - nie publ./. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia zakresu zgłoszonych przez stronę w toku postępowania żądań i wniosków wynika z zasady ogólnej postępowania zawartej w art. 7 Kpa /wyrok WSA z dnia 22 stycznia 2004 r.- III SA 1503/03 - Lex nr 113578/. W sytuacji kiedy osoba nie posiadająca dziecka wnosiła o przyznanie zasiłku stałego, który zgodnie z treścią ustawy przyznawany jest właśnie z tytułu opieki nad dzieckiem, a organowi w wyniku postępowania wyjaśniającego wiadomym jest, że Wnioskodawca nie ma dziecka, nad którym sprawowałby opiekę, organ administracji obowiązany był ustalić rzeczywistą wolę strony nie będącej profesjonalistą- przy uwzględnieniu kryterium racjonalności działania strony- w świetle całokształtu materiału dowodowego i mogących znaleźć zastosowanie norm prawa materialnego. W skardze Jan R. podniósł, że Jego "odwołania i skargi są uzasadnione o tyle, na ile jest w stanie i może to sam napisać". W rozpatrywanej sprawie zrodził się problem wykładni oświadczeń woli zawartych w dokumentach. Ogólne dyrektywy wykładni oświadczeń woli formułuje art. 65 Kc. Wychodząc z założenia, że ludzie postępują rozsądnie, nakazuje on przy ustalaniu, czy i jakiej treści oświadczenie woli zostało złożone, uwzględnić, między innymi cel, do którego zmierza autor interpretowanej wypowiedzi /uzasadnienie uchwały SN z 11 września 1997 r. III CZP 39/97 - OSNC 1997 nr 12 poz. 191 z akceptująca glosą A. Szpunara - Przegląd Sądowy 1998 nr 6 str. 100 i nast., i przytoczone przez Glosatora orzecznictwo SN i piśmiennictwo/. Utrwalonym w orzecznictwie SN jest pogląd, że każde pismo procesowe, niezależnie od tego, jaką nazwę nada mu strona, winno być rozpatrzone w takim trybie, który w najpewniejszym stopniu czyni możliwym uczynienie zadość zamieszczonemu wnioskowi strony /postanowienie SN z dnia 13 grudnia 1965 r. - III PR 64/65 i- odpowiednio - orzeczenie SN z: 15.10.1945 r. - C II 772/45 - Państwo i Prawo 1946 nr 4 str. 128; 19.03.1934 - II C 2830/34- PPiA 3/35/228 - akceptowane przez J. Gudowskiego "Kpc. Tekst. Orzecznictwo. Piśmiennictwo" Wyd. Pr. 1998 t. 1: str. 275 uw. 37, str. 811 uw. 19, str. 269 uw. 1/. W rozpatrywanej sprawie organy wbrew obowiązującym regułom, nie podjęły kroków niezbędnych w celu ustalenia rzeczywistego żądania wniosku. Przy interpretowaniu każdego oświadczenia woli należy uwzględniać jego cel. Zastosowanie tej dyrektywy rozciąga się na wszystkie oświadczenia woli składane innym osobom. Cel czynności prawnej jest to jej skutek nieobjęty treścią oświadczenia woli, tzw. skutek dalszy - stan rzeczy, który ma być zrealizowany w następstwie wykonania uprawnień i obowiązków wynikających z dokonanej czynności prawnej. Pod uwagę należy brać obiektywnie - stan rzeczy, jaki normalnie powstaje przez realizację czynności prawnej danego typu. Cel czynności prawnej ma dwojakie znaczenie w procesie wykładni oświadczenia woli. Po pierwsze - jednak - w razie konkurencji kilku możliwych wyników wykładni oświadczenia należy wybrać ten, który lepiej /skuteczniej, łatwiej, taniej/ pozwala osiągnąć przypisywany stronom cel /pod red. E. Gniewka "Kodeks cywilny. Komentarz" t. 1, C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 242-243/. Znając sytuację Skarżącego organ administracji obowiązany był rozważyć czy żądaniem wniosku nie zostało objęte przyznanie prawa do zasiłku stałego wyrównawczego -przysługującego osobom pełnoletnim samotnym, całkowicie niezdolnym do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa, jeśli ich dochód jest niższy od kryterium dochodowego, określonego w art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej lub osobom całkowicie niezdolnym do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa, jeżeli ich dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie, jest niższy od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie określonego w art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej /art. 27 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej/. Zakładając racjonalne postępowanie Autora wniosku z dnia 30 września 2002 r., należało przyjąć, że w owym piśmie procesowym złożył On oświadczenie niezbędne do osiągnięcia zamierzonego celu /odpowiednio: wyrok SN z dnia 28 kwietnia 1967 - OSNC 1967 nr 12 poz. 227; uchwała SN z dnia 22 lutego 1967 - Nowe Prawo 1968 nr 2 str. 301 z aprobującą glosą Z. Radwańskiego/. Obowiązkiem organu było - w razie potrzeby - udzielenie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek Zainteresowanemu /art. 9 Kpa/. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca została wydana na podstawie błędnych ustaleń faktycznych, a więc z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 par. 3 Kpa. Błędne ustalenie stanu faktycznego nie dotyczy tylko treści żądania zawartego we wniosku. Powiatowy Zespół Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Z.-G. zaliczył Jana R. do lekkiego stopnia niepełnosprawności. W oparciu o treść tego orzeczenia nakładano na Skarżącego obowiązek zarejestrowania się w PUP i aktywnego poszukiwania pracy. Uwagi organu pomocy społecznej i Samorządowego Kolegium uszło, że orzeczenie Powiatowego Zespołu w dacie orzekania organów obu instancji nie było ostateczne, bowiem Wnioskodawca złożył odwołanie od tego orzeczenia. W tej sytuacji obowiązkiem organu administracji publicznej było zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie /art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa/ do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie stopnia niepełnosprawności Wnioskodawcy. Zgodnie bowiem z art. 2a ust. 1 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej, całkowitą niezdolnością do pracy w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej skutkuje posiadanie znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o zatrudnieniu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych. W tej sytuacji prawomocne ustalenie stopnia niepełnosprawności Wnioskodawcy stanowiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa. Brak zawieszenia postępowania w sprawie o zasiłek stały wyrównawczy było innym naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik postępowania /art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Tymczasem jak wynika z wyroku Sądu Rejonowego w Z.-G. w tej sprawie toczyło się dalsze postępowanie, a Jan R. został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do 31 grudnia 2005 r. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych /Dz.U. nr 123 poz. 776 ze zm./ do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej lub wymagającą czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych. W takiej sytuacji nie można jej zarzucać naruszenia art. 6 ust. 1a ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 365 par. 1 Kpc, prawomocny wyrok Sądu powszechnego wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Wyrok deklaratywny wywiera skutki ex tunc - działa wstecz /K. Korzan [w:] "System prawa procesowego cywilnego" - Ossolineum 1987 t. II str. 314, 321/ prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Z.-G. z dnia 20 listopada 2003 r.- (...), zapadły w wyniku odwołania Jana R. od orzeczenia Powiatowego Zespołu z dnia 19 października 2001 r., a następnie odwołania od orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G.-W. z dnia 4 marca 2002 r. (...), zaliczający Jana R. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności i ustalający, że niepełnosprawność ma charakter okresowy- do 31 grudnia 2005 r., skutkuje spełnieniem przesłanki całkowitej niezdolności do pracy z powodu inwalidztwa w rozumieniu art. 27 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 2a ust. 1 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej, ze skutkiem ex tunc. Z powyższych względów na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a i c", art. 135, art. 200 i art. 205 par. 2 w zw. z art. 97 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec, jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w trybie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż zaskarżoną decyzją nie przyznano żadnych uprawnień, które podlegałyby wykonaniu.