I SA/Po 1054/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna – Kubicka Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont Sędzia WSA Karol Pawlicki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Ratajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 marca 2015r. sprawy ze skargi JC na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] nr [...] ; II. stwierdza, że postanowienia wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego [...], na podstawie 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm. – dalej: "u.p.e.a.") uznał zgłoszone przez zobowiązanego [...] zarzuty na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] za zasadne i umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie wymienionych tytułów wykonawczych. Natomiast zarzuty na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] uznał za nieuzasadnione. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu [...] kwietnia 2014 r. wpłynęły zarzuty wniesione przez zobowiązanego [...] na prowadzoną wobec jego osoby egzekucję. Zobowiązany w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. zarzucił: prowadzenie egzekucji pomimo nieistnienia zobowiązań objętych postępowaniami egzekucyjnymi i hipoteką przymusową, niedopuszczalność prowadzonej egzekucji administracyjnej oraz brak uprzedniego doręczenia upomnienia, wnosząc tym samym o wykreślenie hipotek przymusowych i umorzenie postępowania. Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] stwierdził, że organ egzekucyjny badający na podstawie art. 29 § 1 w zw. z art. 27 § 1 pkt 12 u.p.e.a. dopuszczalność egzekucji administracyjnej na etapie wszczynania postępowania nie stwierdził uchybień, które skutkowałyby koniecznością wydania postanowienia o odmowie wszczęcia egzekucji z uwagi na jej niedopuszczalność. W wyniku wniesienia przez zobowiązanego zarzutów z dnia [...] kwietnia 2014 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] zweryfikował prawidłowość doręczenia upomnień. Organ wskazał, że wadliwość doręczenia upomnienia dotyczyło tylko postępowań wskazanych w pkt 1 sentencji dlatego jedynie w tym zakresie istnieje podstawa do uznania zgłoszonych zarzutów jako zasadnych i umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a. Odnosząc się natomiast do wniosku zobowiązanego o wykreślenie hipotek przymusowych Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] wskazał, że obciążenia nieruchomości ustanowione na podstawie tytułów wykonawczych, do których upomnienia nie zostały prawidłowo doręczone zostaną wykreślone we wskazanym wyżej zakresie po uprawomocnieniu się niniejszego rozstrzygnięcia. Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] postanowił prowadzić dalej egzekucję na podstawie niewadliwych tytułów wykonawczych, a zarzuty zgłoszone w tym zakresie uznał za niezasadne. Na powyższe postanowienie [...] wniósł zażalenie w części dotyczącej punktu 2 sentencji postanowienia, tj. uznania zarzutów na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych uznanych przez organ za nieuzasadnione. W zażaleniu zobowiązany podniósł, że adres do doręczeń tj. [...], ul. [...] ([...]) został zgłoszony jako adres do doręczeń już w 2009 r., a który Urząd Skarbowy uznał za obowiązujący, co potwierdza wezwanie z dnia [...] maja 2009 r. Zobowiązany stwierdził, że odebrane rzekomo osobiście upomnienia, na podstawie których wystawione zostały następnie tytuły wykonawcze o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], wysłane zostały wbrew wskazaniu innego adresu, na adres prywatny. Ponadto zobowiązany wskazał, że organ administracyjny może wybrać miejsce doręczenia przesyłki osobie fizycznej pomiędzy miejscem zamieszkania, a miejscem pracy, ale tylko do momentu w którym adresat wyraźnie wskaże adres do doręczeń. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej: "K.p.a.") oraz art. 18 i art. 34 u.p.e.a. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził między innymi, że podstawy zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego zostały określone w art. 33 u.p.e.a., w którym przyjęto ogólną zasadę, że zarzuty można wnieść tylko z przyczyn taksatywnie wymienionych w tym artykule. Z akt sprawy wynika, że [...] składając zarzuty na prowadzone wobec niego postępowanie egzekucyjne wniósł zarzuty określone w art. 33 § 1 pkt 1 i pkt 7 u.p.e.a., to jest zarzut dotyczący nieistnienia obowiązku, brak doręczenia zobowiązanemu upomnień oraz tytułów wykonawczych. Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu stwierdził, że organ egzekucyjny w wyniku weryfikacji prawidłowości doręczenia wszystkich upomnień pozostawił w obrocie prawnym jedynie te tytuły wykonawcze, co do których prawidłowo doręczone zostały upomnienia. Dokonując weryfikacji pod względem prawidłowości doręczenia upomnień pod właściwy adres, organ egzekucyjny oparł się na: zgłoszeniu rejestracyjnym w zakresie podatku od towarów i usług (VAT-R) z [...] lutego 2008 r., w którym zobowiązany wskazał adres zamieszkania [...], [...], zgłoszeniu rejestracyjnym NIP-1 z dnia [...] stycznia 2012 r., w którym zobowiązany wskazał adres do doręczeń [...], ul. [...], oraz zawiadomieniu zobowiązanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. o nowym adresie do doręczeń tj. [...], [...], skrytka pocztowa nr [...]. Organ zaznaczył, że informacja z 2009 r. udzielona wierzycielowi dotycząca adresu do korespondencji tj. [...], ul. [...], na którą powołuje się zobowiązany w zażaleniu nie mogła stanowić podstawy do kierowania przez organ egzekucyjny na ten adres tytułów wykonawczych wszczynających nowe i odrębne postępowanie, jakim było postępowanie egzekucyjne. Zdaniem organu informacja z 2009 r. dotycząca adresu do doręczeń, nie mogła stanowić podstawy do doręczenia odpisów tytułów wykonawczych na ten adres. W związku z powyższym, zdaniem organu, za skuteczne należało uznać doręczenie zobowiązanemu odpisów tytułów wykonawczych na adres wynikający z tytułów wykonawczych tj. [...], ul. [...]. W skardze z dnia [...] października 2014 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, które zaskarżył w części dotyczącej utrzymania w mocy postanowienia odnośnie uznania za nieuzasadnione zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne. W uzasadnieniu skargi zobowiązany zarzuca naruszenie przepisów art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. poprzez niedoręczenie tytułów wykonawczych ani na adres zameldowania, jak i na adres wskazany do doręczeń, co oznacza, że egzekucja nie została wszczęta. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji, stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod rozwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych rozstrzygnięć. Sąd nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżonym rozstrzygnięciem i zastępować organu w subsumpcji stanu faktycznego do określonej normy prawnej. W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że przy wydawaniu zaskarżonych postanowień doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga kwestia, że procedura ustanowiona w u.p.e.a., co do zasady nie służy ustaleniu bądź określeniu obowiązków zobowiązanego, a przymusowemu wykonaniu tych obowiązków w drodze egzekucji. Postępowanie egzekucyjne jest szczególnym typem postępowania administracyjnego, mającego własne instytucje procesowe i środki zaskarżenia. Zgodnie z art. 18 u.p.e.a. w postępowaniu egzekucyjnym przepisy k.p.a. mają odpowiednie zastosowanie, co oznacza, że zakres ich stosowania uzależniony jest od konkretnej kwestii powstałej w toku postępowania egzekucyjnego i w sytuacji, która nie jest wprost, bądź odmiennie uregulowana w ustawie egzekucyjnej. Co istotne, organ egzekucyjny, prowadząc postępowanie egzekucyjne winien kierować się zasadami ogólnymi określonymi zarówno w przepisach art. 7-12 k.p.a., jak również przepisami art. 1-18 u.p.e.a. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw prawnych do zakwalifikowania pisma skarżącego z dnia [...] kwietnia 2014 r. sprecyzowanego jako zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, inicjującego postępowanie podlegające kontroli sądowej, jako zarzutów w rozumieniu art. 33 u.p.e.a., czyli środków zaskarżenia przysługujących w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Należy wyjaśnić, że organ przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu egzekucyjnego zawierający zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. pouczenie o przysługującym mu prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w terminie 7 dni od doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są zatem środkiem prawnym przysługującym w fazie wszczęcia tego postępowania, nie zaś w jego toku. Po upływie ustawowego siedmiodniowego terminu zobowiązany może skorzystać z innych możliwości obrony przed egzekucją np. poprzez przedstawienie organowi egzekucyjnemu dowodów stwierdzających m.in. wykonanie obowiązku, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych albo, gdy chodzi o błąd co do osoby zobowiązanego, to jest wskazanie okoliczności uzasadniających odstąpienie od czynności egzekucyjnych stosownie do art. 45 u.p.e.a. Następstwem odstąpienia od czynności egzekucyjnych może być też zawieszenie lub umorzenie postępowania egzekucyjnego, jeżeli zachodzą przyczyny z art. 56 lub art. 59 tej ustawy. Tego rodzaju przesłanki organ egzekucyjny zobowiązany jest badać z urzędu. Stosownie do treści art. 54 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu służy również skarga na czynności organu egzekucyjnego lub egzekutora. Podkreślić przy tym należy, że skarga w tym trybie przysługuje na czynności o charakterze wykonawczym, a nie na czynności procesowe polegające na wydaniu aktu administracyjnego. Środek ten nie może również dotyczyć okoliczności, które mogą być przedmiotem zarzutów, zażalenia czy żądania wyłączenia od egzekucji. Przysługuje zatem wówczas, gdy strona pozbawiona jest innych środków zaskarżenia. (zob. D. Jankowiak "Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – Komentarz", Unimex, Wrocław 2006). W piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. skarżący obok złożonych zarzutów wyraźnie sprecyzował, że wnosi o umorzenie postępowania. W zaskarżonym postanowieniu Dyrektor Izby Skarbowej zaakceptował stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie punktu 2 sentencji postanowienia uznając, że postępowania egzekucyjne prowadzone na podstawie przedmiotowych tytułów wykonawczych nie są obarczone żadnymi wadami, które powodowałyby konieczność umorzenia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji nie dokonano analizy doręczeń tytułów wykonawczych, które uznano za niewadliwe. Organ mógł zwrócić się do strony w trybie art. 50 k.p.a. i 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. k.p.a. o sprecyzowanie treści żądania zawartego w piśmie. Zarzuty mogły być bowiem wniesione przez stronę w reakcji na doręczenie jej wskazanych tytułów wykonawczych. Tymczasem - jak wynika z akt administracyjnych sprawy - dla przykładu : ostatni z określonych przez organ niewadliwych tytułów wykonawczych o numerze [...] został wydany [...] stycznia 2012 r. (k. 43 akt adm.). Organ pierwszej instancji wskazał, że wadliwość doręczenia upomnienia dotyczyło tylko postępowań wskazanych w pkt 1 sentencji dlatego jedynie w tym zakresie istnieje podstawa do uznania zgłoszonych zarzutów jako zasadnych i umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a. Jednakże organ nie wykazał kwestii doręczenia upomnień i przypisanych do nich tytułów wykonawczych wymienionych w p. 2 sentencji postanowienia, a uznanych za niewadliwe. W konsekwencji zarzuty zostały wniesione po upływie siedmiodniowego terminu, liczonego od dnia doręczenia stronie tytułu wykonawczego. Zgłoszone zarzuty nie mogły zatem zostać rozpatrzone merytorycznie, gdyż zgłoszono je po upływie siedmiodniowego terminu od doręczenia stronie tytułu wykonawczego. Zgłoszone w trybie art. 33 u.p.e.a. zarzuty nie mogły być już skutecznie uruchomione z uwagi na oczywisty i znaczny upływ terminu, co winno być zbadane przez organ pierwszej instancji. Bez wątpienia wniesienie zarzutów po upływie 7 dni od otrzymania odpisu tytułu wykonawczego jest bezskuteczne. Zakwalifikowanie pisma jako zarzutów, po upływie 2 lat od terminu dla ich wniesienia, podważa zaufanie do działania organów administracji (art. 8 k.p.a.) i dyrektywy informowania strony (art. 9 k.p.a.), w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Zatem pismo zobowiązanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] kwietnia 2014 r. zostało wniesione po upływie 7- dniowego terminu do złożenia zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne, co w świetle tego uregulowania wykluczało ich merytoryczne rozpatrzenie. Tymczasem w uzasadnieniu swojego pisma z dnia [...] kwietnia 2014 r. skarżący podniósł, że nie otrzymał żadnego upomnienia w trybie art. 15 § 1 u.p.e.a. jak również nie doręczono mu żadnego tytułu wykonawczego pomimo obowiązku ustawowego. Dalej podniósł, że do chwili sporządzenia zarzutów nie otrzymał żadnej pisemnej korespondencji w sprawie przedmiotowych postępowań, jak również jakiejkolwiek informacji czy też orzeczenia lub decyzji. Zarzucił także, że żaden tytuł wykonawczy nie został wprowadzony do obiegu prawnego i dlatego egzekucje powinny podlegać umorzeniu. Pomimo tak sprecyzowanego wniosku organy nie podjęły czynności zmierzających do odkodowania rzeczywistej woli skarżącego co do rodzaju postępowania, które ma być uruchomione. Treść pisma skarżącego z dnia [...] kwietnia 2014 r. z jednej strony zawierająca zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, z drugiej strony postulat umorzenia postępowania uzasadniony argumentacją, że żaden tytuł wykonawczy nie został wprowadzony do obiegu prawnego - stanowiła podstawę do podjęcia przez organy ustaleń w zakresie rzeczywistej woli skarżącego. Pomiędzy wskazanym przez skarżącego torem procesowym (umorzenie postępowania), a podniesionymi zarzutami, które mogły być wniesione w siedmiodniowym terminie od ich doręczenia zachodziła sprzeczność wymagająca sprecyzowania. Zdaniem Sądu w przypadkach, w których treść żądania budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego precyzowania treści żądania, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany jego kwalifikacji prawnej, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. W razie wątpliwości, organ administracyjny mając na względzie postanowienia art. 7 i 9 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. powinien zapytać stronę o wyrażenie i sprecyzowanie swojego stanowiska w sprawie. O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym (w tym egzekucyjnym) decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to skierowała. Zatem w realiach tego przypadku, obowiązkiem organów było dokładne ustalenie treści żądania zobowiązanego, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. W postępowaniu administracyjnym, w tym egzekucyjnym w administracji, obowiązuje zasada należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie dojdzie do naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. W przypadku wątpliwości co do treści żądania, to na organach prowadzących postępowanie spoczywa obowiązek ich wyjaśnienia, a nie rozpoznania żądania strony w oderwaniu od jej faktycznych intencji. Wyjaśnianie tych wątpliwości przez organ powinno następować w trybie art. 50 k.p.a. i 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. (wyrok WSA w Krakowie z 26 sierpnia 2011 r., I SA/Kr 1556/10, Lex nr 1084738; por. też C. Kulesza w: Komentarz do art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, red. D. R. Kijowski, Lex/el. 2010, pkt 2.8.). W ocenie Sądu zakwalifikowanie żądania z jednoczesnym podniesieniem zarzutów odwołujących się do braku skuteczności wszczętej egzekucji, obligowało organy do powzięcia wątpliwości co do rzeczywistej intencji skarżącego. W postępowaniu przed organem władzy publicznej, w tym przed organem administracyjnym, obowiązuje zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą błędne oznaczenie sprawy, czy pisma, nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania, ani ich rozpoznanie - lecz w oderwaniu od istoty sprawy lub pisma, czy w oderwaniu od rzeczywistych intencji strony. Innymi słowy, znaczenie ma istota pisma, warstwa merytoryczna żądania strony, a nie jego oznaczenie (por. orzeczenie TK z dnia 3 grudnia 1996 r. sygn. akt K 25/95, OTK 1996, nr 6, poz. 52, uchwała NSA z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, Lex nr 524941). Analogicznie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązuje ogólna zasada wypracowana w procedurze administracyjnej, według której o znaczeniu pisma decyduje jego treść, a nie forma (wyrok WSA w Warszawie z 23 lipca 2004 r., III SA 1950/03 - dostępne na stronie internetowej: www. orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Krakowie z 26 sierpnia 2011 r., I SA/Kr 1556/10, Lex nr 1084738). Źródłem tego standardu jest zasada demokratycznego państwa prawnego oraz zasada sprawiedliwości proceduralnej. W demokratycznym państwie prawnym organ władzy publicznej nie może bowiem być "sprowadzany do roli robota, mechanicznie odrzucającego pisma procesowe obywateli ze względu na uchybienia nieważące w żaden sposób na możliwości wydania orzeczenia" – z uzasadnienia wyroku TK z dnia 12 marca 2002 r. sygn. akt P 9/01, OTK-A 2002, nr 2, poz. 14. Ujmując tę kwestię zwięźle można powiedzieć, że organy administracyjne powinny tak odczytać żądanie strony, aby nie poniosła ona negatywnych konsekwencji (por. wyrok NSA z 5 maja 2013 r., II OSK 2461/12 - dostępne na stronie internetowej: www. orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach niniejszej sprawy skoro skarżący konsekwentnie podnosił brak doręczenia upomnień i tytułów wykonawczych nieprawidłowe było rozpoznanie żądania zobowiązanego jako zarzutów, bez uprzedniego wezwania go, po odpowiednim pouczeniu, do sprecyzowania zgłoszonego żądania. Brak pouczenia zobowiązanego o istocie postępowania w przedmiocie niemożności rozpatrywania w jego ramach kwestii zarzutów stanowiło naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 50 § 1 k.p.a. i 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien dokonać jej analizy pod kątem złożonego przez skarżącego wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. W dalszym toku sprawy dla wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, organ powinien rozważyć wezwanie skarżącego do sprecyzowania żądania. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. "c", art.152 oraz art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.