I SA/Po 1081/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem (spr.) Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Marta Ziewińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi K.S. i M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Wójt Gminy [...] decyzją z [...] maja 2021 r., nr [...] odmówił K. S. oraz M. S. (dalej zwanych również skarżącymi) zatwierdzenia projektu (stanowiącego załącznik do decyzji) podziału nieruchomości położonej w R. , obręb R. - W., Gmina [...], działki nr [...], KW [...] Organ pierwszej instancji w kontekście art. 93 ust. 1 oraz art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.g.n.") wskazał, że w przypadku, gdy zabudowana już nieruchomość ma być przedmiotem podziału, podział taki jest możliwy, jeśli zapewni zgodnie z celem i przeznaczeniem korzystanie z posadowionych na niej budynków i znajdujących się na niej urządzeń. Przy podziale nieruchomości zabudowanej chodzi więc o zapewnienie prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynków i urządzeń położonych na wydzielanej działce, przez co należy rozumieć podział w oparciu o kryteria faktyczne (dotychczasowa legalna zabudowa), który nie będzie sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności. Działka objęta wnioskiem objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi R. i części wsi C. w rejonie Jeziora [...] - etap I - uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. (Dz. Urz. Woj. W. poz. [...] – dalej w skrócie: "m.p.z.p."). Zgodnie z planem działka nr [...] przeznaczona jest pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ([...]). Zgodnie z § 24 pkt 1h m.p.z.p. na terenie oznaczonym symbolem [...] ustala się powierzchnię nowo wydzielanej działki budowlanej nie mniejszą niż 800 m2. Pozwala to na uznanie, że projekt podziału nie jest zgodny z m.p.z.p. W ocenie Wójta projektowany podział nie spełnia również wymagań, które pozwoliłyby na dokonanie podziału niezależnie od m.p.z.p. Projektowany podział nie jest niezbędny do korzystania z wybudowanego budynku mieszkalnego. Obecny kształt, wielkość działki ([...] m2) oraz dostęp do drogi publicznej a także wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe korzystanie z budynku. Nowo wydzielona działka nr [...] nie stanowiłaby działki budowlanej w rozumieniu art. 4 pkt 3a u.g.n. Realizacja planowanej przyszłej zabudowy na powyższej działce byłaby niemożliwa, z uwagi na ustalenia obowiązującego w dniu wydawania pozwolenia na budowę m.p.z.p. Wskazano również, że M. S. wniósł o podział nie tylko działki nr [...], ale także jako pełnomocnik w innym postępowaniu o podział sąsiadujących działek nr [...] i [...], podnosząc, że po uzyskaniu decyzji zatwierdzającej podział nowo powstałe działki zostaną połączone i będą współtworzyć jedną nieruchomość z działką [...], o czym świadczy informacja o podpisanej [...] stycznia 2021 r. przedwstępnej umowie sprzedaży działki [...]. Dokonany w ten sposób podział w istocie nie polega na wydzieleniu działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego, a wydzieleniu działki wystarczającej do uzyskania pozwolenia na planowaną inwestycję, co nie stanowi podstawy zastosowania art. 95 pkt 7 u.g.n. Projektowany podział wskazuje również na celowe obejście zapisów m.p.z.p. Wydzielona w wyniku podziału działka nr [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym uniemożliwiłaby właścicielom realizację uprawnień budowlanych związanych z budynkiem mieszkalnym, tj. ewentualną rozbudowę, nadbudowę, przebudowę oraz remont - wymagających pozwolenia na budowę. Obowiązujący m.p.z.p. ustala minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek na 800 m2. Objęta wnioskiem o podział działka jest już działką budowlaną przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o powierzchni wystarczającej do zapewnienia koniecznej obsługi dla posadowionego na niej budynku. Brak jest zatem w ocenie organu pierwszej instancji podstaw do zastosowania art. 95 pkt 7 u.g.n. Wnioskodawcy nie wskazali, aby dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu uniemożliwiał im korzystanie z budynku mieszkalnego w tym realizację uprawnień budowlanych związanych z budynkiem mieszkalnym. Pismem z [...] czerwca 2021 r. skarżący wnieśli odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, w której domagają się uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] października 2021 r., nr [...] utrzymało w mocy wymienioną na wstępie decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że z treści art. 95 ust. 7 u.g.n. wynika, że może mieć on zastosowanie, gdy istnieje konieczność wydzielenia działki budowlanej dla posadowionego budynku mieszkalnego z nieruchomości, której dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu uniemożliwiał właścicielowi czy właścicielom budynku mieszkalnego korzystanie z niego, w tym realizację uprawnień budowlanych związanych z tym budynkiem mieszkalnym. Chodzi tutaj o wyodrębnienie nieruchomości gruntowej niezbędnej w znaczeniu "koniecznej" do obsługi budynku mieszkalnego, a nie w znaczeniu "wystarczającej", co prowadzić mogłoby do mnożenia podziałów, a tym samym zwiększenia zagęszczenia zabudowy wbrew ustaleniom planów miejscowych. Za niezasadny uznano zarzut podnoszący, że organ pierwszej instancji nie będąc związany podstawą prawną podaną we wniosku, ograniczył się do niej. Zdaniem organu odwoławczego nie budzi wątpliwości, że intencją skarżących było zastosowanie trybu z art. 95 pkt 7 u.g.n. W takiej sytuacji organ pierwszej instancji nie był zobowiązany do stosowania trybu z art. 93 ust. 1 u.g.n. Wskazano również, że postępowanie o podział nieruchomości jest zdeterminowane treścią wniosku, organ mając jasno nakreśloną podstawę wniosku bada, czy spełnione są przesłanki do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem strony. Wyjaśniono, że skarżący zmierzają do tego, aby zaprojektować dwie działki budowlane. Dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu nie uniemożliwia skarżącym korzystania z zabudowanej działki, w tym realizacji uprawnień budowlanych związanych z budynkiem mieszkalnym. Objęta wnioskiem działka jest już działką budowlaną przeznaczoną pod zabudowę jednorodzinną wolno stojącą o powierzchni, która zapewnia konieczną obsługę dla posadowionego na niej budynku mieszkalnego. Brak jest zatem podstaw do zastosowania art. 95 pkt 7 u.g.n. Pismem z [...] listopada 2021 r. skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli skargą na decyzję SKO [...], w której wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Wniesiono również o przeprowadzenie dowodu z dołączonych do skargi decyzji organu pierwszej instancji wydawanych w sprawach o zbliżonym stanie faktycznym i prawnym oraz o zbadanie akt postępowania prowadzonego przez organy pierwszej i drugiej instancji na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 95 ust. 7 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że wydzielenie działki budowlanej na mocy przywołanej normy jest dopuszczalne jedynie w sytuacji, gdy chodzi o wydzielenie działki niezbędnej - w znaczeniu koniecznej, nie zaś w znaczeniu wystarczającej - do korzystania z budynku mieszkalnego; 2) przepisów postępowania, mające istotne wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") poprzez oparcie rozstrzygnięcia na okolicznościach niezwiązanych z istotą sprawy i niewynikających ze stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia normy prawnej, w postaci rzekomo planowanego przez skarżących dalszego zagospodarowania podzielonych działek, pomimo faktu, że przesłanki ta nie powinny mieć żadnego znaczenia przy ocenie zasadności dopuszczalności podziału działek w oparciu o art. 95 ust. 7 u.g.n.; b) art. 7 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ drugiej instancji wszechstronnej analizy stanu faktycznego niniejszej sprawy, skutkujące mechanicznym przyjęciem za trafne ustaleń organu pierwszej instancji, bez przeprowadzenia przez organ drugiej instancji samodzielnych ustaleń faktycznych i prawnych w oparciu o zgromadzany w sprawie materiał dowodowy, skutkujące błędną oceną stanu prawnego oraz okoliczności przyjętych przez organ pierwszej instancji jako istotne dla rozstrzygnięcia sprawy; c) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, skutkującej uznaniem, że planowany podział nieruchomości skarżących ma służyć celom rzekomo sprzecznym z podziałem nieruchomości w trybie art. 95 ust. 7 u.g.n.; d) art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione odstąpienie przez organ pierwszej instancji od rozstrzygnięcia sprawy skarżących w sposób zbieżny z utrwaloną praktyką rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a co za tym idzie naruszenie zasady równego traktowania oraz zasady ograniczania prawa własności wyłącznie przez ustawy, a w konsekwencji wydanie decyzji utrzymującej w mocy odmowę zatwierdzenia podziału działki, pomimo, że co do zasady identyczne sprawy organ pierwszej instancji rozstrzygał w okresie roku przed złożeniem wniosku przez skarżących w sposób zgodny z ich wnioskiem. Wskazano również, że wszystkie powyższe naruszenia skutkują naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę SKO [...] podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą skarżącym podziału nieruchomości w oparciu o postanowienia art. 95 pkt 7 u.g.n. W ocenie organów brak jest okoliczności uzasadniających dokonanie podziału nieruchomości w oparciu o powołany przepis. Skarżący podnoszą m. in., że podział nieruchomości w oparciu o postanowienia art. 95 pkt 7 u.g.n. jest dopuszczalny, gdy chodzi o wydzielenie działki wystarczającej do korzystania z budynku mieszkalnego, nie zaś niezbędnej. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 powołanego aktu, w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przytoczone przepisy wyrażają zasadę, że warunkiem podziału nieruchomości jest jego zgodność z ustaleniami planu miejscowego bądź warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Wyjątek od powyższej reguły stanowią postanowienia art. 95 u.g.n. przewidujące w określonych sytuacjach możliwość podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis art. 95 stanowi lex specialis, w stosunku do ogólnych zasad obowiązujących przy podziale nieruchomości. Zawiera zamknięty katalog celów, których osiągnięcie usprawiedliwia odstąpienie od generalnej zasady, że podział nieruchomości musi być zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Dlatego określone w powyższym przepisie wyjątki należy interpretować ściśle [tak: wyrok WSA w Poznaniu z 1 lutego 2018 r., IV SA/Po 1039/17]. W realiach niniejszej sprawy spór pomiędzy skarżącymi a organem powstał na tle oceny dopuszczalności projektowanego podziału spornej nieruchomości w oparciu o postanowienia art. 95 pkt 7 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu: wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. W ocenie Sądu kluczowe znaczenie przy wykładni przytoczonego przepisu ma występujący w jego treści zwrot "niezbędnej". Na gruncie reguł znaczeniowych języka powszechnego zwrot "niezbędny" oznacza taki, który jest koniecznie potrzebny i nie można się bez niego obejść [tak: Wielki Słownik Języka Polskiego, dostępny pod adresem: wsjp.pl, por. również Słownik Języka Polskiego PWN dostępny pod adresem: sjp.pwn.pl]. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że warunkiem dokonania podziału nieruchomości w oparciu o postanowienia analizowanego przepisu jest wystąpienie sytuacji, w której nie można się obejść bez planowanego podziału nieruchomości. Sytuacja tego rodzaju ma miejsce gdy prawidłowe korzystanie z budynku mieszkalnego uwarunkowane jest wydzieleniem działki budowlanej. Również w orzecznictwie podnosi się, że "niezbędność" wydzielenia działki budowlanej dla korzystania z budynku mieszkalnego to coś więcej niż opłacalność, czy wygoda. Wydzielenie takiej działki musi być konieczne dla prawidłowego korzystania z posadowionego na niej budynku mieszkalnego, a nie jedynie korzystne [por. wyrok WSA w Lublinie z 14 stycznia 2020 r., II SA/Lu 639/19]. W orzecznictwie wskazuje się również, że zastosowanie trybu wynikającego z art. 95 pkt 7 u.g.n. może mieć miejsce, o ile istnieje konieczność wydzielenia działki budowlanej dla posadowionego budynku mieszkalnego z nieruchomości, której dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu uniemożliwiał właścicielowi czy właścicielom budynku mieszkalnego korzystanie z niego, w tym realizację uprawnień budowlanych związanych z tym budynkiem mieszkalnym [por. wyrok WSA w Poznaniu z 9 października 2019 r., II SA/Po 615/19]. Zaprezentowana przez skarżących wykładnia art. 95 pkt 7 u.g.n. prowadzi do sytuacji, w której w każdy podział działki budowlanej o powierzchni, która po podziale zapewnia konieczną obsługę dla posadowionych dla niej budynków mieszkalnych, byłby z założenia zasadny. W ocenie Sądu taka interpretacja wskazanego przepisu nie uwzględnia znaczenia, jakie na gruncie reguł znaczeniowych języka powszechnego przypisuje się sformułowaniu "niezbędny" oraz nie odzwierciedla tego, że postanowienia art. 95 pkt 7 u.g.n. mają charakter wyjątku i nie powinny być interpretowane rozszerzająco. Zaprezentowana przez skarżących wykładnia wskazanego przepisu prowadziłaby do istotnego rozszerzenia zakresu jego stosowania oraz istotnego zwiększenia ilości podziałów nieruchomości naruszających ustalenia postanowień planistycznych [por. wyrok WSA w Warszawie 18 stycznia 2022 r., I SA/Wa 1303/21]. W konsekwencji za nietrafny należało uznać zarzut skargi podnoszący dokonanie błędnej wykładni art. 95 pkt 7 u.g.n. Trafnie wywiedziono, że warunkiem zastosowania postanowień normy wyrażonej we wskazanym przepisie jest uwarunkowanie korzystania z budynku mieszkalnego od uprzedniego wydzielenia działki budowlanej, a nie sytuacja, w której planowana w wyniku podziału działka jest wystarczająca do korzystania z tego budynku. Za nietrafne należało uznać również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły, że projektowany podział nie jest niezbędny do korzystania z wybudowanego budynku mieszkalnego. Obecny kształt, wielkość działki ([...] m2) oraz dostęp do drogi publicznej a także wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe korzystanie z budynku mieszkalnego. Objęta wnioskiem o podział działka jest już działką budowlaną przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o powierzchni wystarczającej do zapewnienia koniecznej obsługi dla posadowionego na niej budynku. Trafnie ustalono również, że wydzielona w wyniku podziału działka nr [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym uniemożliwiłaby właścicielom realizację uprawnień budowlanych związanych z budynkiem mieszkalnym, tj. ewentualną rozbudowę, nadbudowę, przebudowę oraz remont wymagających pozwolenia na budowę. Obowiązujący m.p.z.p. ustala minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek na 800 m2. Trafnie ustalono również, że nowo wydzielona działka nr [...] nie stanowiłaby działki budowlanej w rozumieniu art. 4 pkt 3a u.g.n. Realizacja planowanej przyszłej zabudowy na powyższej działce byłaby niemożliwa z uwagi na ustalenia m.p.z.p. Okoliczność znana z urzędu organowi, że M. S. wniósł jako pełnomocnik w innym postępowaniu o podział sąsiadujących działek nr [...] i [...], wskazując, że po uzyskaniu decyzji zatwierdzającej podział nowo powstałe działki zostaną połączone i będą współtworzyć jedną nieruchomość z działką [...] mogła być wzięta pod uwagę w tym postępowaniu. Prawidłowo w tym kontekście stwierdzono, że dokonany w ten sposób podział w istocie nie polega na wydzieleniu działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego, a wydzieleniu działki wystarczającej do uzyskania pozwolenia na planowaną inwestycję co nie stanowi podstawy zastosowania art. 95 pkt 7 u.g.n. Sąd podziela przy tym pogląd głoszący, że powyższe wskazuje na celowe obejście zapisów m.p.z.p. Wbrew zarzutom skargi organy dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego w sposób zgodny z wymogami art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz w zakresie wystarczającym dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności poprawnie ustalono, że projektowany podział nie jest niezbędny do korzystania z budynku mieszkalnego. SKO w P. wywiązało się obowiązków nałożonych na nie przez zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) dokonując ponownego rozpoznania sprawy skarżących w jej całokształcie. Wbrew twierdzeniom skargi nie naruszono również zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.) odwołując się do okoliczności związanych z podejmowanymi przez skarżącego w charakterze pełnomocnika działaniami w innych postępowaniach zmierzających do dokonania podziału nieruchomości. Ustalenie powyższych okoliczności oraz przytoczenie ich przez organy w niniejszym postępowaniu świadczy o kompleksowym rozpatrzeniu sprawy, z uwzględnieniem wszystkich towarzyszących jej okoliczności. W ocenie sądu zamierzonego rezultatu nie mogą wywrzeć również zarzuty podnoszące naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. Zasada nieodstępowania bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym nie może w żadnej mierze uzasadniać wydawania decyzji w oparciu o błędną, postulowaną przez skarżących wykładnię prawa materialnego. Za nietrafny należało uznać również zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wyrażającego zasadę, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie prawa. Regulacje u.g.n. określające warunki dopuszczalności podziału nieruchomości, wpływające na zakres prawa własności są aktem o wymaganej przez Konstytucję randze ustawy. Wątpliwości Sądu nie budzi przy tym, że ograniczenia nałożone na właścicieli nieruchomości przez postanowienia u.g.n. znajdują uzasadnienie w wartościach konstytucyjnych, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Oddalając wniosek o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów Sąd miał na uwadze, że w sprawie nie występują żadne istotne wątpliwości, dla których wyjaśnienia konieczne byłoby przeprowadzenie postulowanych przez skarżących dowodów. Tymczasem zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. – dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.