I SA/Po 1100/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Ruszyński Sędziowie NSA Włodzimierz Zygmont /spr./ as. sąd. WSA Karol Pawlicki Protokolant: sekr. sąd. Magdalena Rossa po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2006 r. sprawy ze skargi J.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. /-/ K.Pawlicki /-/ J.Ruszyński /-/W.Zygmont sygn. akt I SA/ Po 1100 /04 U Z A S A D N I E N I E Zarząd Dróg Miejskich stwierdził 12 nieopłaconych postojów samochodu osobowego marki [...]nr rej. [...] w strefie parkowania w P., w okresie od [...].2002r. do [...].2003r. Ustaliwszy, że jego właścicielem w tym czasie był J.S. , działając jako wierzyciel należności z tytułu opłaty za postój pojazdu, wystosował do właściciela upomnienie (doręczone w dniu [...] .2003r.), w którym wezwał do zapłaty za określone wcześniej postoje. Po otrzymaniu upomnienia J.S. nie poinformował, kto użytkował pojazd w czasie, gdy stwierdzono jego nieopłacone postoje. Wobec tego Zarząd Dróg Miejskich wystawił dnia [...].2003r. w stosunku do J.S. tytuł wykonawczy nr [...] i wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego, który opatrzył tytuł klauzulą wykonalności, wszczął wobec zobowiązanego egzekucję administracyjną. Zobowiązany [...] wniósł zarzuty na prowadzenie postępowania egzekucyjnego i domagał się jego umorzenia. Zarzucił nie istnienie obowiązku i błąd co do osoby zobowiązanego. Zaprzeczył, że we wskazanych w upomnieniach dniach parkował w określonych miejscach (w niektórych dniach był w ogóle poza P.), podał że samochód używany jest przez pracowników w jego działalności gospodarczej. Postępowanie dowodowe prowadzone przez Zarząd Dróg Miejskich obrażało art. 75- 88a k.p.a. Naczelnik Urzędu Skarbowego zwrócił się w trybie art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do wierzyciela o zajęcie stanowiska co do zarzutów. Zarząd Dróg Miejskich postanowieniem z dnia [...] . nr [...] na podstawie art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie uznał zarzutów za słuszne i wniósł o ich oddalenie. Uzasadniając postanowienie podał, że w czasie kiedy stwierdzono nieopłacone postoje, obowiązek wniesienia opłat wynikał bezpośrednio z Uchwały Nr XLVIII /570l2000 Rady Miasta P. z dn. 21.11.2000r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w P., więc wynikał bezpośrednio z przepisu prawa. Pozostawiany za wycieraczką pojazdu wezwanie - raport, informuje o nie uiszczeniu opłaty za parkowanie pojazdu i stanowi jednocześnie stwierdzenie tego faktu. Na podstawie informacji umieszczonych w wezwaniu-raporcie ustalane są dane właściciela pojazdu, w Wojewódzkiej Ewidencji Pojazdów. Po otrzymaniu upomnienia J.S. nie poinformował, kto użytkował wymieniony w nim pojazd w czasie, kiedy, stwierdzono jego nieopłacone postoje w strefie parkowania. Zobowiązany w zażaleniu domagał się uchylenia powyższego postanowienia i przekazania sprawy Zarządowi Dróg Miejskich celem przeprowadzenia prawidłowego postępowania administracyjnego. Postanowieniu zarzucił naruszenie art. 7, art.39 , art.61 § 1, art. 75 k.p.a. i na skutek tego doprowadzenie do wydania tytułu egzekucyjnego w przypadku nieistnienia obowiązku. Podniósł, że wierzyciel winien wszcząć postępowanie celem dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Zwrócił uwagę, że nie można na podstawie zwyczajów informować obywatela o ciążącym na nim obowiązku skoro procedura doręczania pism, zaświadczeń w toku postępowania administracyjnego jest szczegółowo uregulowana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...]. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 k.p.a., art. 17 § l, art. 18, art. 33 i art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymało w mocy postanowienie wierzyciela. Uzasadniając postanowienie podało, że wezwanie - raport jest stwierdzeniem nieopłaconego postoju, a nie ustaleniem obowiązku zapłaty, gdyż taki obowiązek wynika bezpośrednio z przepisów prawa. Zobowiązany winien wskazać osoby, które w badanym okresie parkowały w strefie pojazd będący jego własnością, jednak tego, pomimo wyjaśnienia mu tej kwestii, nie uczynił. W skardze zobowiązany domagał się uchylenia powyższego postanowienia organu odwoławczego oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Uzasadniając skargę podniósł, że wierzyciel mylnie uważał zobowiązanego za stronę postępowania, a co za tym idzie adresata obowiązku uiszczenia należności (określonej jako kara) za parkowanie pojazdu stanowiącego jego własność. Stwierdził, że wierzyciel nie podjął czynności zmierzających do ustalenia personaliów osób parkujących pojazd działając w mylnym przekonaniu, iż nie stanowi to jego obowiązku, co stanowi oczywiste naruszenie art. 7 k.p.a. Zarząd Dróg Miejskich nie podał, na podstawie jakich przepisów materialno - prawnych nastąpiło ustalenie zobowiązania (określonego jako kara) oraz w trybu zaskarżenia tych ustaleń. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddala skargę, jako bezzasadną. Powody. Bezzasadny jest zarzut , że Zarząd Dróg Miejskich nie podał, na podstawie jakich przepisów materialno prawnych nastąpiło ustalenie zobowiązania oraz w trybu odwołania od ustalenia tego zobowiązania. Wierzyciel w tytule wykonawczym podał (pole 29) podstawę prawną wystawę jego wystawienia, wskazał postawę i tryb egzekucji należności ( pole 42), a w treści tytułu zamieścił pouczenie o sposobie jego zwalczania przez zobowiązanego. Kary nałożone na skarżącego dotyczą nieopłaconych postojów w okresie od [...] .2002r. do [...] .2003r., do których mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm. w Dz.U. z 2002r. Nr 216, poz. 1826) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 27.06.2000r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz. U. Nr 51, poz. 608). Przepis art. 13 ustawy o drogach publicznych z 2000r. (test jednolity; Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838) w przewidywał, że korzystanie z dróg publicznych może być uzależnione od wniesienia opłat drogowych. Opłaty mogą być pobierane m.in. za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach, zaś art. 13 ust. 2a ustawy za nieuiszczenie tych opłat przewidywał pobieranie opłat podwyższonych. Ponadto art. 13 ust. 4 ustawy zawierał upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad wprowadzania opłat, w tym opłat podwyższonych, organu właściwego do ustalania stawek opłat i organu właściwy do ich pobierania, z uwzględnieniem w szczególności: kategorii pojazdów, czasu parkowania i organizacji ruchu lokalnego. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Rady Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 27.06.2000r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych. (Dz. U. nr 51, poz. 608). Ustawą z 6.9.2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371), która weszła w życie od 1.01.2002r., ustawodawca zmienił treść art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych w ten sposób, że słowa "opłaty podwyższone" zamieniono na "kary pieniężne", a jednocześnie dodał punkt 2b, na podstawie którego w załączniku do ustawy zostało ustalone, że opłaty i kary pieniężne stanowią dochody środków specjalnych zarządów dróg przeznaczonych na utrzymanie dróg, że opłata wynosi 50 zł. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10.12.2002r. sygn. P 6/02 stwierdził, że art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zakresie, w którym przepis ten upoważnia Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz organu właściwego do ustalania tych opłat, jest niezgodny z art. 217 Konstytucji RP. Stwierdził także niezgodność poniższych przepisów rozporządzenia Radu Ministrów z 27.06.2000r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych: - § 3 ust. 1 o treści: Opłaty wprowadza i ustala sposób ich pobierania rada miasta (gminy) na wniosek zarządu miasta (gminy), zaopiniowany przez organy zarządzające ruchem, a w mieście stołecznym Warszawie – właściwe rady gmin po uzyskaniu opinii organu zarządzającego ruchem, jako niezgodne z art. 7, 92 ust. 1 i 94 Konstytucji RP, - § 4 ust. 1 o treści: Stawki opłat ustala rada miasta (gminy)na wniosek zarządu miasta (gminy), zaopiniowany przez organy zarządzające ruchem, a w mieście stołecznym Warszawie – właściwe rady gmin po uzyskaniu opinii organu zarządzającego ruchem, z art. 7 i 94 Konstytucji RP, - § 8 ust. 2 o treści : Zarząd drogi może upoważnić do kontroli uiszczenia opłat oraz do ich pobierania inne jednostki organizacyjne, w tej części, w której zawiera on upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, organu właściwego do pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, jako niezgodny z art. 92 ust.1 Konstytucji RP oraz z art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych a także z art. 21 ust. 1 tej ustawy. Trybunał Konstytucyjny w wyroku tym orzekł m.in., że wskazane przepisy tracą moc z dniem 30.11.2003r. i w związku z tym ustawą z dnia 14.11. 2003r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 200, poz. 1953 ze zm.) , ustawodawca nadał nową treści art. 13 ust. 1 ustawy wprowadzając obowiązek ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Utrzymał kompetencję rady gminy do ustalenia strefy płatnego parkowania (poprzednio zwaną strefą śródmiejską) oraz ustalania wysokości stawek opłat. Wskazał na kryteria zróżnicowania stawek oraz podmiot uprawniony do pobierania opłat – jest nim zarząd drogi, a w przypadku jego braku – zarządca drogi. Ustawodawca w art. 13f ustawy postanowił, że za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania pobiera się opłatę dodatkową. Upoważnił radę gminy (radę miasta) do określenia wysokości opłaty dodatkowej oraz sposobu jej pobierania. Zastrzegł, że wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł. Rada gminy określając wysokość opłaty oraz sposób jej pobierania w uchwale, w szczególności ma określić datę powstania obowiązku jej uiszczenia, podstawowy zakres odpowiedzialności osoby zobowiązanej (z uwzględnieniem współwłaścicieli pojazdu samochodowego), zakres praw i obowiązków osoby zobowiązanej, podstawowy system opłat uzależniający zastosowaną stawkę od długości okresu parkowania. Ponadto określił organy uprawnione i organy obowiązane do przeprowadzenia kontroli wykonania obowiązku oraz tryb egzekwowania i ustalania opłaty, o której mowa w art. 13f ustawy. Wprowadzenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w P. , należało do właściwości rzeczowej organu samorządu terytorialnego i dokonane zostało skutecznie aktem prawnym tego organu na podstawie delegacji zawartej w ustawie o drogach publicznych oraz przepisach wykonawczych do tej ustawy. W czasie kiedy stwierdzono nieopłacone postoje, obowiązek wniesienia opłat wynikał bezpośrednio z Uchwały Nr XLVIII/570l2000 Rady Miasta P. z dn. 21.11.2000r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w P.. Do aktów prawa miejscowego odnosi się art. 94 Konstytucji stanowiąc, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów; zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z wykładni powoływanych wyżej przepisów ustawowych i prawa lokalnego, zamieszczanych w oficjalnych organach promulgacyjnych, wynika więc, iż obowiązek ponoszenia dodatkowej opłaty czy kary pieniężnej w razie stwierdzenia nie wniesienia opłaty za korzystanie z dróg publicznych, spoczywa na podmiocie korzystającym z dróg, Oznacza to, iż w stanie prawnym obowiązującym w tym okresie obowiązek ten został nałożony na skarżącego bezpośrednio z przepisu prawa. W szczególności w okresie tym nie obowiązywały przepisy przewidujące postępowanie, w wyniku którego dokonywano by wymiaru kary za nieuiszczanie opłat drogowych w trybie specjalnego i indywidualnego postępowania. Nie istniały prawne procedury, statuujące nakładanie w drodze wydania indywidualnej decyzji lub postanowienia przez właściwy organ władzy publicznej, obowiązku zapłaty kary pieniężnej (por. wyrok NSA z dnia 7.12.2005r. FSK 2580/06 niepubl., wyrok z dnia 10.05.2005r. I SA/Bd 257/04 niepubl.). Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich był uprawniony, wobec bezskuteczności upomnienia, do wystawienie tytułu wykonawczego i złożenia wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Brak podstaw do przyjęcia, że przepis art. 2, art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie może być w osądzanej sprawie podstawą do prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu przymusowego wykonania obowiązku zapłaty kary pieniężnej. Nie zachodzą także podstawy do uznania, że toczące się postępowanie egzekucyjne powinno zostać umorzone na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 ani nawet art. 34 § 4 tej ustawy. Źródło powstania obowiązku podlegającego egzekucji wynikało bowiem bezpośrednio z przepisów prawa. Dla jego powstania, pod rządami przepisów obowiązujących w dacie nieopłacenia postojów, nie było potrzebne skonkretyzowania tego obowiązku w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Natomiast stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że zakwestionowane przepisy tracą moc z dniem 30.11.2003r. nie tamuje egzekucji wcześniej nałożonych opłat ( kar pieniężnych), chociażby egzekucja wszczęta została po dniu 30.11.2003r. Określenie późniejszej daty utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego oznacza pozostawienie go na czas oznaczony z porządku prawnym i oznacza, że w tym okresie przepis ten miał pełną moc, a zatem mógł być podstawą pobierania opłat parkingowych i kar pieniężnych. Okoliczność, że egzekucja w sprawie toczy się po tej dacie nie tamuje egzekucji nałożonych zgodnie z prawem obowiązków. Brak podstaw do uznania za zasadny zarzut, by wierzyciel mylnie uważał zobowiązanego za stronę postępowania, a co za tym idzie adresata obowiązku uiszczenia należności (określonej jako kara) za parkowanie pojazdu stanowiącego jego własność. Do wniesienia opłat za postój pojazdu bądź opłat dodatkowych w związku z parkowaniem pojazdu zobowiązany jest kierowca korzystający ze strefy płatnego parkowania. Może nim być zarówno właściciel, jak też osoba, która faktycznie włada samochodem. Stosuje się w takich przypadkach domniemanie faktyczne, zgodnie z którym za zobowiązanego uważa się właściciela pojazdu do chwili, gdy ten zwolni się z obowiązku wskazując faktycznego użytkownika samochodu. Zatem na właścicielu pojazdu spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Jakkolwiek zagadnienie ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym jest sporne, a w przepisach k.p.a. nie ma odpowiednika art. 6 k.c., to mimo braku przepisów ogólnych prawa administracyjnego, w których z pewnością znalazłby się i tego rodzaju przepis - nie ulega żadnej wątpliwości, że również jedną z reguł tej gałęzi prawa jest ta, z której wynika, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne. Samo zaprzeczenie, bez poparcia wiarygodnymi dowodami, nie może wywoływać skutków prawnych. Zobowiązany nie został pozbawiony możliwości podania danych osób, które ewentualnie w rozpatrywanym czasie parkowały powyższy samochód. Nie tylko nie podał tych danych na żadnym etapie postępowania, ale nie wnioskował żadnego dowodu ani nie sformułował żadnej tezy dowodowej w tym zakresie. Wskazanie użytkownika pojazdu leżało w interesie skarżącego. Postanowienie wierzyciela zapadło bez naruszenia art. 75- 88a k.p.a. Wierzyciel zajmując stanowisko w sprawie zarzutów skarżącego ustosunkował się do nich wszechstronnie, nie pominął żadnego istotnego dla stanowiska wątku, przyjęte stanowisko należycie uzasadnił. Także organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu odniósł się do wszystkich zarzutów oraz logicznie i przekonywająco uzasadnił swoje stanowisko. Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł sąd jak w sentencji wyroku. /-/ K. Pawlicki /-/ J. Ruszyński /-/ W. Zygmont