I SA/Po 1124/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz (spr.) Protokolant: ref. staż. Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...]. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu gminy dla niepublicznych szkół podstawowych o uprawnieniach szkół publicznych i niepublicznych przedszkoli oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania I. stwierdza nieważność § 6 ust. 1 zaskarżonej Uchwały, II. zasądza od Rady Miejskiej w [...] na rzecz [...] kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Rada Miejska w K. przyjęła regulacje w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu gminy dla niepublicznych szkół podstawowych o uprawnieniach szkół publicznych i niepublicznych przedszkoli oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Wymieniona powyżej uchwała została następnie zmieniona uchwałą z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Rady Miejskiej w K.. Następnie na mocy uchwały z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Rady Miejskiej w K. z dniem [...] maja 2014 r. uchylono wymienioną na wstępie uchwałę z dnia [...] sierpnia 2011 r. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. X. i okolic (dalej zwane również stowarzyszeniem) wezwało Radę Miejską w K. do usunięcia naruszeń prawa poprzez zmianę lub uchylenie § 6 ust. 1 wymienionej na wstępie uchwały. W uzasadnieniu wezwania stowarzyszenie stwierdziło, że kwestionowana uchwała została uchylona, lecz może ona być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej zmianę. W kontekście powyższego powołano się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94. W wezwaniu zarzucono niezgodność § 6 ust. 1 uchwały z postanowieniami art. 7 i 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 90 ust. 2b i art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Uzasadniając te zarzuty wyjaśniono, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W kontekście przytoczonych przepisów stowarzyszenie stwierdziło, że każdy akt prawa miejscowego musi być wydany na podstawie i w granicach prawa oraz nie może on przekraczać upoważnienia do jego wydania. W ocenie stowarzyszenia § 6 ust. 1 kwestionowanej uchwały narusza dyspozycje wyżej wskazanych przepisów Konstytucji RP. Wskazanym przepisem uchwały postanowiono bowiem, że dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każde dziecko w wysokości 75% ustalonych w budżecie Gminy K. wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych i oddziałach przedszkolnych danego typu i rodzaju, w przeliczeniu na jedno dziecko z zastrzeżeniem ust. 2. W ocenie stowarzyszenia przytoczony przepis uchwały jest niezgodny z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w okresie obowiązywania uchwały tj. w okresie od dnia 09 listopada 2011 r. do dnia 27 maja 2014 r. Zgodnie bowiem z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty – dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego – pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego. Zdaniem skarżącego stowarzyszenia § 6 ust. 1 wymienionej na wstępie uchwały w sposób istotny narusza postanowienia art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, ponieważ określa, iż podczas ustalania podstawy udzielanej przez gminę dotacji należy uwzględniać ustalone w budżecie gminy wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach publicznych i oddziałach przedszkolnych danego typu i rodzaju w przeliczeniu na jedno dziecko. Dalej stowarzyszenie wskazało, że ustawodawca w art. 14 ust. 1 zdanie drugie ustawy o systemie oświaty – w brzmieniu na okres obowiązywania kwestionowanej uchwały – określił, że wychowanie przedszkolne jest realizowane w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz w innych formach wychowania przedszkolnego. Stwierdzono, że ustawodawca uznał przedszkola i odziały przedszkolne za dwa odrębne podmioty, w których realizowane jest wychowanie przedszkolne, a które nie mogą być ze sobą utożsamiane. Zdaniem stowarzyszenia zgodnie z przepisem art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty podstawą wyliczenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych są wydatki ponoszone w przedszkolach publicznych i tylko w przedszkolach. W ocenie stowarzyszenia powołany przepis wyraża zasadę adekwatności, zgodnie z którą placówki publiczne i niepubliczne powinny być finansowane na jednakowych zasadach. Naruszenie zasady adekwatności skutkowało przyznaniem w ramach dotacji dla przedszkoli niepublicznych niższej kwoty niż ta, jaką otrzymałyby przedszkola publiczne. Stowarzyszenie na poparcie swojej tezy powołało się na Uchwałę Zespołu Orzekającego Komisji Rozstrzygającej w Najwyższej Izbie Kontroli z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] oraz na Wystąpienie Pokontrolne NIK delegatury w P. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] wydane na skutek przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w K. kontroli. Stowarzyszenie podniosło również, że delegacja ustawowa zawarta w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu w chwili obowiązywania kwestionowanej uchwały jak też obecnie nie pozwala na zmianę ustawowej podstawy określania wysokości przyznawanej dotacji. Uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Rada Miejska w K. odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszeń prawa. Rada podkreśliła przede wszystkim, że kwestionowana przez stowarzyszenie uchwała została uchylona uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., w związku z czym brak jest możliwości prawnej zmiany bądź uchylenia kwestionowanego przez stowarzyszenie przepisu. Rada Miejska w K. wyjaśniła ponadto, że art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty nie rozstrzyga, co należy rozumieć pod pojęciem przedszkola publicznego, oraz czy pod pojęciem tym należy rozumieć jedynie wydatki przedszkoli będących jednostkami organizacyjnymi, czy też ustawodawca pod pojęciem tym rozumie wydatki ponoszone we wszystkich formach wychowania przedszkolnego. Organ zwrócił również uwagę, że pojęcie przedszkola publicznego definiuje art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, przy czym zgodnie z ust. 4 powołanego artykułu definicję przedszkola stosuje się również do oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej. W ocenie Rady Miejskiej w K. dokonując analizy przepisów ustawy o systemie oświaty, w tym zwłaszcza przepisów art. 6 ust. 1 i 4, art. 14 ust. 1, art. 80 ust. 2 i art. 90 ust. 2b oraz biorąc pod uwagę argumenty wykładni celowościowej należy uznać, że oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych zalicza się do przedszkoli w rozumieniu przepisu art. 80 ust. 2 i art. 90 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Podkreślono przy tym, że w świetle powołanych przepisów wychowanie przedszkolne jest realizowane alternatywnie w przedszkolach, innych formach wychowania przedszkolnego oraz gdy chodzi o dzieci podlegające obowiązkowemu rocznemu przygotowaniu przedszkolnemu w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych. Organ stwierdził przy tym, że racjonalny ustawodawca, przewidując realizację dotowanego zadania publicznego w kilku alternatywach względem siebie formach zmierzał do dotowania ich na takich samych zasadach. Podkreślono przy tym, że dotowanie przedszkoli oraz oddziałów przedszkolnych według różnych zasad i na różnym poziomie oznaczałoby nieuzasadnione w świetle art. 32 Konstytucji RP różnicowanie podmiotów. Rada Miejska w K. wyjaśniła, że prezentowane przez nią stanowisko było zbieżne ze stanowiskiem Ministra Edukacji Narodowej oraz Regionalnej Izby Obrachunkowej w P., organ podkreślił, że działał w zaufaniu do tych organów państwa. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. stowarzyszenie wniosło skargę na wymienioną na wstępie uchwałę Rady Miejskiej w K., wnosząc o stwierdzenie nieważności jej § 6 ust. 1 oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzuca się rażące naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisów art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 90 ust. 2b i 4 ustawy o systemie oświaty. W uzasadnieniu skargi podtrzymano argumentację zawartą w złożonym uprzednio wezwaniu do usunięcia naruszeń prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi. Wyjaśniła, że zagadnienie dotowania niepublicznych oddziałów przedszkolnych z uwagi na niejasne i różnie interpretowane przepisy było od dłuższego czasu kontrowersyjne. Podniesiono, że objęta skargą uchwała nie była kwestionowana przez Regionalną Izbę Obrachunkową w P. jako organ właściwy w zakresie nadzoru nad gospodarką finansową jednostek samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotowa skarga została wniesiona na podstawie art. 101 u.s.g. W świetle tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkiem dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 u.s.g. jest zatem: wydanie przez organ uchwały lub zarządzenia podjętego przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa i zachowanie terminu do wniesienia skargi. W ocenie Sądu w omawianej sprawie wszystkie powyższe warunki zostały spełnione. Należy zauważyć, że rada gminy, stanowiąc akty prawa miejscowego, związana jest granicami upoważnień zawartych w ustawach stanowiących podstawę działalności prawotwórczej tych organów. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Treść tego przepisu wskazuje, że podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest wyraźne upoważnienie zawarte w ustawie, czyli tzw. delegacja. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Podobnie jak w przypadku upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1998 r., o sygn. akt K 19/97, publ. OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest zatem upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Zaskarżona Uchwała została uchylona uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] maja 2014 roku w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół i przedszkoli oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego, 2014 r. poz.3092). Może być ona jednak stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej zmianę. Trybunał Konstytucyjny ustalił w Uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. W.5/94 ( Dz. U. Nr 109, poz. 527), powszechnie obowiązującą wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym: 1. Przez uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. 2. Przewidziana w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Wzorcem normatywnym wyznaczającym granice materialne, procesowe i kompetencyjne dla stanowienia prawa miejscowego w zakresie udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych jest art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty ( w brzmieniu obowiązującym w okresie obowiązywania omawianej uchwały – t. j. od 9 listopada 2011 r. do 27 maja 2014 r.). Zgodnie z tym przepisem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji przeznaczonych m.in. dla przedszkoli niepublicznych oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Nie ulega wątpliwości, iż ustawa o systemie oświaty jako źródło obowiązującego powszechnie prawa obowiązywała w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Jest to akt nadrzędny do aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy. Przepis ust. 2b art.90 stanowi, iż dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Przepis art.90 ust.2b ustawy o systemie oświaty odnosi wysokość dotacji dla przedszkoli niepublicznych do "ustalonych", a więc planowanych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Rację należy przyznać stronie skarżącej, iż organ naruszył postanowienia art.90 ust.2b ustawy o systemie oświaty, wskazując jako podstawę obliczenia dotacji wydatki rzeczywiście poniesione w publicznych przedszkolach i w oddziałach przedszkolnych danego typu i rodzaju. Tymczasem w ustawie jest mowa wyłącznie o wydatkach bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych. Wskazać należy, że zgodnie z powoływaną już ustawą, system oświaty obejmuje: przedszkola, w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkola specjalne oraz inne formy wychowania przedszkolnego (art. 2 pkt 1 ). Stosownie do art. 14a ustawy, Rada Gminy ustala sieć prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych (ust. 1). W przypadkach uzasadnionych warunkami demograficznymi i geograficznymi rada gminy może uzupełnić sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych o inne formy wychowania przedszkolnego. Z powyższych rozwiązań wynika, że system oświaty obejmuje obok przedszkola inne formy wychowania przedszkolnego – n.p. oddziały przedszkolne. Przyjąć więc należy, że tam gdzie ustawa używa pojęcia "przedszkole publiczne", mowa jest o tej formie wychowania przedszkolnego a nie także o innej - chyba, że ustawodawca postanawia inaczej. Dodać należy, że do 1.9.2013 r. przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidywały wyraźnie dotacji dla oddziału przedszkolnego, ani oddzielnie określanej podstawy dotacji na ucznia uczęszczającego do oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej. Instytucja oddziału przedszkolnego szkoły podstawowej została wprowadzona ustawą nowelizującą z 27.6.2003 r. (Dz.U. Nr 137, poz. 1304) z mocą obowiązującą od 1.9.2004 r. Zgodnie z brzmieniem art. 14 ust. 3 ustawy o systemie oświaty dziecko w wieku 6 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu, albo w oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej, bądź w innej formie wychowania przedszkolnego. Co należy podkreślić, przepisy noweli z 27.6.2003 r. czy przepisy późniejszych nowel sprzed 13.6.2013 r. nie przewidziały tego, aby na uczniów objętych rocznym przygotowaniem przedszkolnym publiczna lub niepubliczna szkoła podstawowa otrzymywała dotacje. Również ta konstatacja przemawia za wcześniej wskazanym rozumieniem delegacji ustawowej dla rady gminy, określonej w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty (w brzmieniu obowiązującym w czasie podjęcia zaskarżonej uchwały), oraz ustaleniem, że włączenie do podstawy wyliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych innych wydatków niż ponoszone w przedszkolach publicznych jest niezgodne z art. 90 ust. 2b ustawy. Stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie natomiast z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Poddana sądowej kontroli uchwała jest aktem prawa miejscowego co oznacza, że nie znajdzie zastosowania ograniczenie z art. 94 ust 1 u.s.g., wyłączające obowiązek stwierdzenia nieważności poszczególnych przepisów zaskarżonej uchwały. Mając na uwadze art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. należało orzec o niezgodności z prawem § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.