I SA/Po 120/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Waldemar Inerowicz (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Ratajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016r. sprawy ze skargi MM na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych w sprawie ustalenia podatku od nieruchomości za lata 2009 – 2015 oddala skargę B. B. wnioskiem z dnia 12 maja 2015 r. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w A. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy X. z dnia [...] września 2009 r., nr [...], z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], ustalających wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za lata 2009-2015, z tytułu działki położonej w miejscowości C. o nr geodezyjnym [...] o pow. [...] m2. W argumentacji wniosku podatniczka podniosła, że ww. nieruchomość, na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przeszła z mocy prawa na własność Gminy X. z dniem, w którym decyzja Wójta Gminy X. z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...], stała się ostateczna. Z powyższego, a także z treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Po 530/14, wywiodła, że od dnia, w którym ww. decyzja Wójta Gminy X. z dnia [...] sierpnia 2003 r. stała się ostateczna, decyzje Wójta Gminy X. ustalające jej zobowiązanie podatkowe w podatku od nieruchomości za lata 2009-2015 z tytułu działki położonej w miejscowości C. o nr geodezyjnym [...], są kierowane do osoby nie będącej strona w sprawie, względnie bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w A. decyzjami z dnia [...], nr [...], [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy X., mocą których ustalono podatniczce wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za lata 2009-2015. W motywach rozstrzygnięcia organ podatkowy wskazał, że przedmiotem decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jest inna decyzja, a nie rozstrzygnięcie sprawy podatkowej, a zatem w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym nie mogą być eliminowane wszystkie wady decyzji ostatecznej, lecz tylko te, które wypełniają przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 247 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm. - w skrócie: "O.p."). Tym samym takie nadzwyczajne postępowanie jest ograniczone i nie może się przerodzić w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo wszystkie okoliczności sprawy. SKO wskazało, że rozpatrując decyzje podatkowe Wójta Gminy X. ustalających podatniczce zobowiązanie podatkowe w podatku od nieruchomości za lata 2009-2015, w tak zakreślonych granicach nie stwierdziło żadnej z enumeratywnie określonych przesłanek nieważności. We wniosku z dnia 5 października 2015 r. o ponowne rozpoznanie sprawy, podatniczka zarzuciła, że powyższa decyzja SKO ignoruje ustalenia dokonane przez WSA w Poznaniu w wyroku z dnia z dnia 20 listopada 2014 r. o sygn. akt II SA/Po 530/14. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w A. decyzjami z dnia [...], nr [...], [...], utrzymało w mocy wydane przez siebie, jako organ I instancji, decyzje z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji, podkreślając odrębność postępowania nadzwyczajnego zainicjowanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji od postępowania podatkowego zwyczajnego, prowadzonego w celu określenia lub ustalenia podatku, stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie ziściła się żadna z podanych przez podatniczkę we wniosku przesłanek z art. 247 O.p. do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych Wójta Gminy X. ustalających zobowiązanie podatkowe w podatku od nieruchomości za lata 2009-2015. Odnosząc się do wymienionych we wniosku poszczególnych przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji, organ odwoławczy wskazał, że Wójt Gminy X. w postępowaniu zwykłym dotyczącym opodatkowania nieruchomości w 2009 r. przeprowadził postępowanie dowodowe, a wydane decyzje zostały oparte na podstawie dokumentów urzędowych - zawiadomienia właściwego organu ewidencyjnego w sprawie zmian w ewidencji gruntów i budynków, wypisu i wydruku z rejestru gruntów, a także informacji w sprawie podatku od nieruchomości złożonej przez podatniczkę w dniu 9 lipca 2010 r. Ponadto podstawą zmian w ewidencji była ostateczna decyzja podziałowa Wójta Gminy X. z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...]. Zaznaczono przy tym, że SKO w A. w decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], stwierdziło nieważność części uzasadnienia ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r., jednakże jedynie w części informacyjnej, w zakresie, w jakim orzekało bez podstawy prawnej o przejściu własności gruntu będącego przedmiotem tej decyzji podziałowej na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z tego względu, że skutek ten następuje ex lege. Z powyższego wywiedziono, że decyzja podziałowa Wójta Gminy X. z dnia [...] sierpnia 2003 r. w pozostałej części, w zakresie dokonanego podziału, stała się ostateczna. Z tej ostatecznej decyzji podziałowej wynika natomiast, że Wójt Gminy X. nie wskazał, aby grunty działki nr [...] zostały wydzielone pod drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, lecz wprost stwierdził, że przedmiotowa działka wydzielona została jako teren urządzeń komunikacyjnych (droga). W związku z powyższym stwierdzono, że treść decyzji podatkowych wydanych w postępowaniu podatkowym nie pozostaje w sprzeczności z ostateczną decyzją podziałową, w wyniku której dokonano aktualizacji w ewidencji. Podkreślono, że z tych danych ewidencyjnych wynika, że podatniczka po podziale nieruchomości jest właścicielem wyodrębnionej działki nr [...]. W konsekwencji uznano, że kwestionowanym decyzjom Wójta Gminy X. nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa. W zakresie przesłanki wydania decyzji bez podstawy prawnej SKO stwierdziło, że w wyniku zmian w ewidencji Wójt Gminy X. był nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany do wydania decyzji ustalających na podstawie art. 21 § 1 pkt 2 O.p., a zatem nie zachodzi przesłanka nieważności, o której mowa w art. 247 § 1 pkt 2 O.p. Odnośnie przesłanki skierowania decyzji wymiarowych do osoby nie będącej stroną w sprawie stwierdzono natomiast, że podatniczka, zgodnie z danymi wynikającymi ze zaktualizowanych danych zawartych w ewidencji jest właścicielem działki nr [...], stanowiącej przedmiot opodatkowania w tych decyzjach ustalających, a zatem jako podatnik była stroną postępowania podatkowego w sprawie, do której organ prawidłowo skierował decyzje. Tym samym nie ziściła się w sprawie przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 247 § 1 pkt 5 O.p. W skardze z dnia 30 grudnia 2015 r. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podatniczka, reprezentowana przez adwokata, wniosła o uchylenie powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w A. i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanym decyzjom skarżąca zarzuciła przyjęcie ustaleń niezgodnych ze stanem faktycznym i prawnym, a polegających na uznaniu przedmiotowej działki za nieruchomość rzekomo stanowiącą jej własność, podczas gdy odmienne ustalenia zostały dokonane m.in. przez WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 20 listopada 2014 r. o sygn. akt II SA/Po 530/14. Ponadto stwierdziła, że SKO niezasadnie przyjęło, iż nie można stwierdzić nieważności decyzji podatkowych wydanych wobec podmiotu, który nie ma żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, której dotyczy wymiar podatku. Ponadto skarżąca wniosła o zawieszenie sprawy do czasu prawomocnego zakończenia sprawy prowadzonej przed WSA w Poznaniu o sygn. akt II SA/Po 530/14. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w A. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W toku sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, przeprowadzonej na podstawie kryterium zgodności z prawem, w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, kluczową i najistotniejszą sporną kwestią w niniejszej sprawie, jest ocena zasadności stanowiska organu odwoławczego o braku ustawowych podstaw do stwierdzenia nieważności powołanych wyżej decyzji ostatecznych Wójta Gminy X. w sprawie ustalenia podatku od nieruchomości za lata 2009-2015. Wskazując przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności tych decyzji, skarżąca podniosła, że decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej (art. 247 § 1 pkt 2 O.p.), zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 247 § 1 pkt 5 O.p.), co w konsekwencji spowodowało, że zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 247 § 1 pkt 3 O.p.). Kwestionowane decyzje wymiarowe dotyczyły nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, położonej w C. (Gmina X.). W ocenie skarżącej, nieruchomość ta przeszła z mocy samego prawa na własność Gminy X. na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co jej zdaniem potwierdził tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 listopada 2014 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Po 530/14. Jak wynika z uzasadnienia skargi, skarżąca zarzuca przede wszystkim błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego spornej nieruchomości, przez uznanie, że nieruchomość ta stanowi własność skarżącej. Jest to główny i w zasadzie jedyny zarzut, którym skarżąca podważa zasadność decyzji organu odwoławczego, który uznał, że nie zachodzą w sprawie powołane przez skarżącą podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się do tego zarzutu w pierwszej kolejności podnieść należy, że według stanu na dzień orzekania w niniejszej sprawie, w księdze wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości (nr [...]), jako właściciel ujawniona jest skarżąca (k. 45 akt sprawy). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zmian – w skrócie "ustawa o k.w.h.") domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. W dziale III ww. księgi nie wpisano ostrzeżenia o niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ust. 2 ustawy o k.w.h.). Z kolei z uzasadnienia wyroku tut. Sądu wydanego w sprawie II SA/Po 530/14 wynika, że Sąd Rejonowy w [...] wyrokiem z dnia [...] marca 2011 roku (sygn. akt [...]), oddalił powództwo skarżącej przeciwko Gminie X. o uzgodnienie treści księgi wieczystej. Wyrok jest prawomocny, nie sporządzono uzasadnienia tego orzeczenia. Jakkolwiek co do zasady należy zgodzić się z tut. Sądem orzekającym w sprawie I SA/Po 530/14, że nie ujawnienie prawa własności w księdze wieczystej, nie jest bezwzględną przeszkodą do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jednak podkreślić należy, że stan prawny wynikający z wpisów w księdze wieczystej oraz odpowiadający mu stan wynikający z danych ewidencyjnych, są wiążące dla organu podatkowego w postępowaniu wymiarowym w przedmiocie podatku od nieruchomości. Skarżąca oczekuje tymczasem, że organ podatkowy, dokonując samodzielnej oceny prawnej w zakresie skutków wydanej w dniu [...] sierpnia 2003 roku decyzji podziałowej, dokona następnie własnej kwalifikacji tej nieruchomości jako "drogi publicznej" i oceni, czy doszło do przejścia prawa własności na Gminę X., na podstawie art. 98 ust. 1 cytowanej ustawy. Wobec takiego stanowiska skarżącej zwrócenia uwagi wymaga wiążący dla organów podatkowych charakter danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm. - w skrócie: "P.g.k."), podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W orzecznictwie sądów administracyjnych za utrwalony można uznać już pogląd, według którego, organ podatkowy nie może samodzielnie dokonywać klasyfikacji funkcji nieruchomości, lecz powinien odwołać się do odpowiednich zapisów ewidencji gruntów i budynków. Oznacza to, że co do zasady o sposobie kwalifikacji gruntu (budynku), dla celów podatkowych w podatku od nieruchomości decyduje nie tyle sposób rzeczywistego wykorzystania nieruchomości, ile jej funkcje (przeznaczenie) wskazane w ewidencji gruntów i budynków. Odstępstwo od zasady bezwzględnego związania wpisami zawartymi w ewidencji gruntów i budynków może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy informacje zawarte w tej ewidencji pozostają w sprzeczności z danymi zamieszczonymi w innych rejestrach publicznych, których pierwszeństwo (przed danymi ewidencyjnymi) wynika z regulujących ich prowadzenie bezwzględnie obowiązujących przepisów (co nie zachodzi w niniejszej sprawie), lub też w przypadku, gdy posłużenie się wyłącznie danymi ewidencyjnymi musiałoby się wiązać z pominięciem przepisów zawartych w ustawie podatkowej, mających wpływ na wymiar podatku. W przypadku danych bezwzględnie wiążących organy podatkowe, jeżeli ewidencja nie zostanie zmieniona w przewidzianym prawem trybie administracyjnym, to dane te nie mogą być przez organ w toku postępowania podatkowego samodzielnie korygowane. Organy podatkowe nie mogą zatem samodzielnie zmieniać tych danych, tym bardziej, że dane zawarte w ewidencji gruntów mają walor dokumentu urzędowego. Podatnik kwestionując prawidłowość tych danych powinien wszcząć procedurę ich zmiany w organie prowadzącym ewidencję (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3108/12, LEX nr 1580045 i powołane tam orzecznictwo; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Wa 2391/14, LEX nr 1746043). Innymi słowy, w świetle art. 21 ust. 1 u.p.g.k. podstawą wymiaru podatków nie jest stan faktyczny, lecz stan ujawniony (zapisany) w ewidencji gruntów i budynków oraz, że w tym kontekście można mówić o formalnym związaniu ewidencją, która dla wymiaru podatku ma znaczenie rozstrzygające (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2012 r., sygn. akt II FSK 986/11, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia .nsa.gov.pl). Powyższa wykładnia znajduje potwierdzenie w normach zawartych w przepisach art. 7a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn.: Dz. U. 2014 r., poz. 849 ze zm.), które stanowią, że dla potrzeb wymiaru podatku od nieruchomości oraz podatku rolnego i podatku leśnego organy podatkowe prowadzą ewidencję podatkową nieruchomości w systemie informatycznym. Ewidencja podatkowa nieruchomości zawiera dane o podatnikach i przedmiotach opodatkowania, w szczególności wynikające z informacji i deklaracji składanych przez podatników na podstawie przepisów ustawy oraz przepisów o podatku rolnym i podatku leśnym, danych zawartych w księgach wieczystych, w ewidencji gruntów i budynków oraz innych ewidencjach i rejestrach. W tym kontekście należy zauważyć, że w aktach administracyjnych znajduje się informacja w sprawie podatku od nieruchomości, złożona w siedzibie organu podatkowego w dniu 28 czerwca 2010 roku, w której skarżąca wskazała swoją osobę jako właściciela spornej nieruchomości (k. 75 akt admin.). Wobec powyższego za błędne należy uznać stanowisko skarżącej, zgodnie z którym, organ podatkowy prowadził postępowanie wobec podatnika, któremu nie przysługiwał status strony oraz, że wydał decyzje wymiarowe bez podstawy prawnej. Tym samym nie ma także uzasadnionych podstaw do uznania, że decyzje te wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym nie mogą być eliminowane wszystkie wady decyzji, lecz tylko te, które wypełniają przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 247 § 1 O.p. Przepis ten określa przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, gdy decyzja taka wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie prawa, uznawane za rażące, może dotyczyć przepisów prawa materialnego, przepisów o charakterze ustrojowym, jak również przepisów postępowania. Jakkolwiek podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również przepisu postępowania, to wada wskazująca na nieważność musi jednak tkwić w samej decyzji, a to znaczy, iż z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. W judykaturze zwraca się jednak uwagę, że nie będzie uzasadniać stwierdzenia nieważności naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu. Dla stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia naruszenie prawa musi być kwalifikowane do stopnia rażącego - powstającego wówczas, gdy czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie nie są realizowane w odniesieniu do stanu prawnego sprawy i jego elementów, ale tak, jak gdyby do ich przeciwieństwa, poprzez zanegowanie w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy. Aby można było mówić o nieważności spowodowanej rażącym naruszeniem prawa, pomiędzy określonym przepisem prawa a podjętym w decyzji rozstrzygnięciem musi zachodzić oczywista sprzeczność, powodująca, że akt taki - pomimo jego ostateczności - nie może pozostawać w obrocie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2015 r., II FSK 1459/13, LEX nr 1774176 i powołane tam orzecznictwo). W orzecznictwie sądów administracyjnych ponadto przyjmuje się, że "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży (np. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2015 r., II FSK 1863/13, LEX nr 1783634). O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko w wypadku oczywistego naruszenia prawa, dającego się ustalić na podstawie prostego zestawienia treści konkretnej normy prawnej z treścią orzeczenia zapadłego w sprawie (wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., II FSK 252/13, LEX nr 1666148). W świetle powyższego, argumentacja skarżącej, w zasadzie oparta jedynie na zakwestionowaniu stanu prawnego spornej nieruchomości, nie może odnieść zamierzonego skutku. W podsumowaniu sądowej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organ odwoławczy nie naruszył przepisu z art. 247 § 1 pkt 2 ,3 i 5 O.p., zasadnie odmawiając jego zastosowania w okolicznościach faktycznych badanej sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016, poz. 718 ), orzekł jak w sentencji.