I SA/Po 1282/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska Sędziowie Sędzia WSA Karol Pawlicki (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Protokolant: st. sekr. sąd. Ewa Szydłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie solidarnego zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2011 r. oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta P., na podstawie m.in. art. 13 § 1 pkt 1, art. 21 § 1 pkt 1, § 3, art. 47 § 3, art. 51 § 2, art. 53 § 1 i § 4 oraz art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j. Dz U. z 2012 r., poz. 749 ze zm. – dalej: "O.p."), art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, ust. 4, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit c. oraz art. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm. – dalej: "u.p.o.l.") określił B. C., R. F., G. Ż., B. Ż. oraz Miastu P. wysokość solidarnego zobowiązania w podatku od nieruchomości za rok 2011 w wysokości [...] zł, obliczony dla [...] m2 powierzchni gruntów pozostałych. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku czynności sprawdzających ustalił, że nieruchomość zlokalizowana w P., w obrębie G. w rejonie ulic [...], będąca współwłasnością osób fizycznych i Miasta P. nie jest opodatkowana podatkiem od nieruchomości, w związku z czym wezwał w dniach [...] grudnia 2012 r. i [...] grudnia 2013 r. do złożenia deklaracji między innymi za rok 2011. Z uwagi na to, że żadna z osób fizycznych nie złożyła stosownej deklaracji, organ wszczął postępowanie podatkowe. Na podstawie m.in. wypisu z rejestru gruntów i księgi wieczystej oraz pisma Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] marca 2014 r. organ ustalił, że nieruchomość stanowiąca przedmiot opodatkowania składała się w 2011 r. z czterech działek: nr [...] o powierzchni [...] m2 - rodzaj użytków Ba ([...] m2) i dr ([...] m2), nr [...] o powierzchni [...] m2 (dr), nr [...] o powierzchni [...] m2 (dr) oraz nr [...]/[...] o powierzchni [...] m2 - rodzaj użytków N ([...] m2), PsV i RV ([...] m2). Organ wyjaśnił, że żadna z ww. działek nie była zabudowana, ich grunty nie znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorców oraz nie były zajmowane na prowadzenie działalności gospodarczej, nie znajdowały się w liniach granicznych drogi publicznej i nie były w administracji Zarządu Dróg Miejskich w P.. W dniu [...] stycznia 2015 r. do organu wpłynęło odwołanie B. C., R. F. i G. Ż., w którym podatnicy zaskarżyli w całości decyzję i zarzucili naruszenie art. 68 § 1, 122, 180, 181, 187 i 188 O.p., poprzez wydanie decyzji w oparciu o częściowy materiał dowodowy i nieprzeprowadzenie wnioskowanego w toku postępowania dowodu. Podatnicy wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji celem uzupełnienia materiału dowodowego i wydania stosownej decyzji oraz obciążenie organu kosztami postępowania w sprawie. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie m.in. art. 21 § 1 pkt 1, art. 207, art. 220 § 2, art. 233 § 1 pkt 1 O.p. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwołując się do brzmienia art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm. - dalej: "P.g.k.") oraz orzecznictwa sądowego wskazał, że organy podatkowe dają pierwszeństwo danym wynikającym z ewidencji gruntów i budynków jako dowodom w postępowaniu podatkowym przed innymi dowodami. Ustalając wysokość zobowiązań w podatku od nieruchomości organy nie są uprawnione do przyjęcia innej podstawy wymiaru podatku, niż dane wskazane w ewidencji. Innymi słowy, dane znajdujące się w ewidencji gruntów i budynków są dla organów podatkowych wiążące. Od tej reguły nie zostały przewidziane żadne wyjątki. Dane zawarte w ewidencji gruntów mają walor dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 194 O.p. i zgodnie z tym przepisem stanowią one dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Ustalenia oparte o treść tych dokumentów urzędowych stanowią istotny element określenia podatkowego stanu faktycznego. W związku z tym organ podatkowy nie ma podstaw do pomijania tych danych w postępowaniu podatkowym. Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo została przez organ I instancji ustalona podstawa opodatkowania gruntu wskazana w zaskarżonej decyzji. Organ bowiem nie znalazł powodu aby kwestionować widniejące w ewidencji gruntów zapisy, zarówno co do kwalifikacji, jak i rozmiaru obszaru. Skoro zatem zgodnie z ewidencją gruntów dotyczącą przedmiotowej nieruchomości wchodzące w jej skład grunty w 2011 r. były sklasyfikowane jako tereny przemysłowe Ba ([...] m2), drogi (łącznie [...] m2), nieużytki N ([...] m2) oraz pastwiska i rola PsV i RV ([...] m2), zasadnie organ I instancji nie naliczył podatku od powierzchni [...] m2, korzystającej ze zwolnienia, natomiast w pozostałym zakresie zastosował stawkę jak za grunty pozostałe. Organ zaznaczył, że jeśli odwołujący uważają, że wpis widniejący w ewidencji gruntów w 2011 r., dotyczący klasyfikacji nieruchomości będącej przedmiotem opodatkowania, stanowi wynik błędnego działania organu, mają możliwość wystąpienia z odpowiednim roszczeniem przeciwko temu organowi. Nie jest również zasadny, w ocenie organu odwoławczego, zarzut podatników dotyczący niezgodności ze stanem faktycznym danych odnoszących się do klasyfikacji części gruntów nieruchomości należących do podatników jako dróg. W tym zakresie odwołujący podnieśli jedynie ogólnikowe twierdzenia (na temat braku usystematyzowania nieruchomości objętych postępowaniem podatkowym) i załączyli zdjęcie obrazujące, że na części nieruchomości położony jest chodnik. Organ odwoławczy nie ma podstaw kwestionować informacji uzyskanej z ZDM z dnia [...] marca 2014 r., w której wskazano, iż działki wchodzące w skład przedmiotowej nieruchomości nie stanowią dróg publicznych, ani też nie są w administracji ZDM. Słusznie zauważył organ I instancji, iż ułożenie chodnika na części nieruchomości nie przesądza o istnieniu w tym miejscu drogi publicznej, a co więcej - załączona przez podatników fotokopia uwidacznia brak budowli dróg. Stąd nie ma podstaw aby nie uwzględnić w wymiarze podatku również powierzchni określonych w ewidencji gruntów jako drogi, a niebędących drogami publicznymi. Za niezasadny organ uznał także zarzut przedawnienia roszczenia. Przywołany przez podatników przepis mówiący o 3-letnim okresie przedawnienia odnosi się wyłącznie do decyzji ustalających, gdy tymczasem w przedmiotowej sprawie, z uwagi na fakt pozostawania nieruchomości we współwłasności osób fizycznych z osobą prawną, zobowiązanie podatkowe powstaje, zgodnie z art. 21 § 1 pkt 1 O.p., z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania i przedawnia się, w myśl § 70 ust. 1 O.p., z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. W związku z powyższym zobowiązanie podatkowe dotyczące roku 2011 przedawni się z upływem [...] grudnia 2016 r. W skardze z dnia [...] lipca 2016 r. skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji celem uzupełnienia materiału dowodowego i wydania stosownej decyzji oraz obciążenie organu kosztami postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania: art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. w zw. z art. 122, 180, 181, 187, 188 O.p. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że decyzja organu II instancji stanowi jedynie powielenie argumentów zawartych w decyzji Prezydenta Miasta P. bez żadnego odniesienia się in meriti do stanu faktycznego. Podatnicy zarzucili, że wydając zaskarżoną decyzję SKO nie podjęło nawet próby zweryfikowania stanu faktycznego, zwłaszcza w zakresie działek, które w ewidencji gruntów i nieruchomości oznaczone zostały jako droga. Skarżący wyjaśnili, że z posiadanych przez nich informacji wynika, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, mimo przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego obszaru pod zabudowę mieszkaniową niską, stanowi drogę ewakuacyjną oraz dojazd do punktu czerpania wody z pobliskich stawów [...]. W związku z powyższym, zdaniem podatników, Kolegium zaniechując przeprowadzenia stosownych dowodów i wyjaśnienia kwestii przeznaczenia gruntów oznaczonych jako drogi, dopuściło się naruszenia przepisów k.p.a. oraz przepisów O.p. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Badając zaskarżoną decyzję według kryteriów przewidzianych ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej: "P.p.s.a."), Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, a jej wydanie poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom prawa procesowego. W rozpatrywanej sprawie organy nie naruszyły art. 122, art. 180, art. 181, art. 187, art. 188 O.p., bowiem działały na podstawie przepisów prawa, a samo postępowanie prowadzone było w sposób budzący zaufanie do organów państwa. Rozstrzygając sprawę organy działały na podstawie i w granicach prawa. Podkreślić należy, że celem każdego postępowania podatkowego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co umożliwia oparcie rozstrzygnięcia na udowodnionych faktach i w efekcie pozwala zastosować właściwą normę prawną. Organy kierując się zasadą dochodzenia do prawdy obiektywnej, mają w toku postępowania obowiązek podejmować wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Obowiązki w zakresie postępowania dowodowego, wynikające z art. 122 i art. 187 § 1 O.p. nie mogą jednak prowadzić do nałożenia na organy nieograniczonego obowiązku poszukiwania faktów w sytuacji wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego w oparciu o już przeprowadzone liczne dowody tworzące pełną, spójną i logiczną całość. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie poprzedzone zostało zebraniem i wnikliwym rozpatrzeniem całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organy nie naruszyły przepisów art. 187 § 1 i art. 191 O.p., będących odpowiednikami przywołanych w skardze przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wyjaśnienia wymaga, że na gruncie niniejszego postępowania zastosowanie mają przepisy O.p., a nie k.p.a. Zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy organy prawidłowo obciążyły skarżących solidarnym zobowiązaniem podatkowym w podatku od nieruchomości za 2011 r. Wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.o.l., opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości podlegają grunty oraz budynki lub ich części. Z kolei w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.p.o.l., podatnikami podatku od nieruchomości są osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki nieposiadające osobowości prawnej, będące właścicielami nieruchomości lub obiektów budowlanych. Przy czym zwalnia się od podatku od nieruchomości grunty stanowiące nieużytki, użytki ekologiczne, grunty zadrzewione i zakrzewione, z wyjątkiem zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej (art. 7 ust. 1 pkt 10 u.p.o.l.,). Podstawę wymiaru podatków w myśl postanowień art. 21 ust. 1 P.g.k. stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W świetle tego przepisu podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej i gospodarki nieruchomościami stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Stosownie do powyższej regulacji, organ podatkowy nie może samodzielnie dokonywać klasyfikacji funkcji nieruchomości, lecz powinien odwołać się do odpowiednich zapisów ewidencji gruntów i budynków (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2009 r. sygn. akt II FPS 1/9 publ. ONSAiWSA 2009/5/88). Oznacza to, że w sposobie kwalifikacji gruntów (budynku) dla celów podatkowych podatku od nieruchomości, nie tyle decyduje sposób rzeczywistego wykorzystywania nieruchomości, ile jej funkcja wskazana w ewidencji gruntów i budynków. Odstępstwa od bezwzględnego związania wpisami zawartymi w ewidencji gruntów i budynków mogą mieć miejsce w sytuacji, gdy informacje zawarte w tej ewidencji pozostają w sprzeczności z danymi zamieszczonymi w innych rejestrach publicznych, których pierwszeństwo (przed danymi ewidencyjnymi) wynika z regulujących ich prowadzenie bezwzględnie obowiązujących przepisów, lub też w przypadku, gdy posłużenie się wyłącznie danymi ewidencyjnymi musiałoby się wiązać z pominięciem przepisów zawartych w ustawie podatkowej, mających wpływ na wymiar podatku (możliwe do zastosowania symbole ewidencyjne nie przewidują oznaczenia dla pewnych przedmiotów opodatkowania, wymienionych wprost w ustawie podatkowej). W wyroku 26 września 2014 r., sygn. akt II FSK 3099/12 (Lex nr 1572537) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uwzględniając kryterium mocy wiążącej ewidencji gruntów i budynków dla wymiaru podatku od nieruchomości (także rolnego), tj. ustalenia elementów przedmiotowych i podmiotowych zobowiązania podatkowego, zawarte w niej informacje można podzielić na dwie kategorie. Pierwszą z nich tworzą dane bezwzględnie wiążące organ podatkowy (dopóki ewidencja nie zostanie zmieniona w przewidzianym prawem trybie administracyjnym, dane te nie mogą być przez organ w toku postępowania podatkowego samodzielnie korygowane). Drugą kategorię stanowią natomiast informacje o względnej mocy wiążącej, tj. takie, których zgodność z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym może być przy wymiarze podatku weryfikowana, przy zastosowaniu dopuszczalnych instrumentów procesowych (art. 180 § 1 w zw. z art. 194 § 3 O.p.). Do pierwszej grupy zaliczyć można dane ewidencyjne wskazujące położenie, granice i powierzchnię gruntów oraz rodzaj użytków gruntowych i klasy gleboznawcze, a w odniesieniu do budynków i lokali stanowiących odrębny przedmiot własności - także informacje dotyczące ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i powierzchni użytkowej lokali (art. 20 ust. 1 P.g.k.). W drugiej grupie znajdą się z kolei dane dotyczące tych elementów przedmiotowych, które zostały wskazane w ustawie podatkowej (jako podlegające opodatkowaniu albo nie), a jednocześnie przepisy dotyczące prowadzenia ewidencji gruntów i budynków nie przewidują dla tych kategorii oznaczenia stosownym, skonkretyzowanym symbolem (por. uchwała z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. akt II FPS 2/13), czy też np. dane dotyczące zlokalizowanych na działce gruntu budynków, które w rzeczywistości nie istnieją (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1647/12, Lex nr 1504306). Ewidencja gruntów nie może również przesądzać o własności nieruchomości (prawie użytkowania wieczystego), co przekłada się na ustalenie podmiotu opodatkowania podatkiem od nieruchomości, rolnym i leśnym. Tym samym, w sytuacji, gdy podatnik wykaże w postępowaniu podatkowym, w trybie art. 194 § 3 O.p., że wbrew wskazanym w ewidencji gruntów danym dotyczącym właściciela (użytkownika wieczystego), rzeczywisty stan własności (prawa użytkowania wieczystego) odmiennie reguluje dział drugi właściwej księgi wieczystej, organy podatkowe muszą taką okoliczność zweryfikować, aby podjąć rozstrzygnięcie odnoszące się do rzeczywistego, tj. ujawnionego w księdze wieczystej, właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości, będącego w rozumieniu przepisów u.p.o.l. podatnikiem. Taką możliwość podważenia wpisów ewidencyjnych na podstawie art. 194 § 3 O.p. należy traktować jako sytuację wyjątkową, zdeterminowaną koniecznością respektowania innych bezwzględnie obowiązujących regulacji prawnych. Dokonując oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania podatkowego należy stwierdzić, że Prezydent Miasta P. prawidłowo określił wysokość solidarnego zobowiązania w podatku od nieruchomości w oparciu m.in. o dane zawarte w ewidencji gruntów. Prawidłowo została przez organ I instancji ustalona podstawa opodatkowania gruntu wskazana w zaskarżonej decyzji. Organ bowiem nie znalazł powodu aby kwestionować widniejące w ewidencji gruntów zapisy, zarówno co do kwalifikacji, jak i rozmiaru obszaru. Skoro zatem zgodnie z ewidencją gruntów dotyczącą przedmiotowej nieruchomości wchodzące w jej skład grunty w roku 2011 były sklasyfikowane jako tereny przemysłowe Ba ([...] m2), drogi (łącznie [...],00 m2), nieużytki N ([...] m2) oraz pastwiska i rola PsV i RV ([...] m2), zasadnie organ I instancji nie naliczył podatku od powierzchni [...] m2, korzystającej ze zwolnienia, natomiast w pozostałym zakresie zastosował stawkę jak za grunty pozostałe. W ramach przedmiotowego postępowania organ podatkowy nie miał obowiązku zajmowanie się badaniem prawidłowości procedury zmiany wpisu w ewidencji gruntów, a tym bardziej niniejsze postępowanie nie służyło kontroli procesu decyzyjnego w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją w sprawie zmiany klasyfikacji gruntów. Stąd zarzut skarżących w tym zakresie jest niezasadny. Prawidłowe jest zatem rozstrzygniecie organu odwoławczego, który w trybie art. 233 § 1 pkt 1 O.p. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżących dotyczący zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia czy nieruchomości oznaczone jako drogi w ewidencji gruntów objęte zaskarżoną decyzją spełniają warunki do ich zwolnienia z podatku od nieruchomości zgodnie z przepisami przeznaczenia i wykorzystania. W decyzjach organów obu instancji organy wykazały, że w tym względzie wystarczające okazały się ustalenia dokonane przede wszystkim na danych widniejących w ewidencji gruntów oraz informacji uzyskanej z ZDM z dnia [...] marca 2014 r., w której wskazano, iż działki wchodzące w skład przedmiotowej nieruchomości nie stanowią dróg publicznych, jak również nie są w administracji ZDM. Organ odwoławczy podzielił opinię organu I instancji, że ułożenie chodnika na części nieruchomości nie przesądza o istnieniu w tym miejscu drogi publicznej (okoliczność braku budowli dróg potwierdziła też załączona przez podatników fotokopia części należącej do nich nieruchomości). Odnośnie zarzutu zaniechania przeprowadzenia dowodu z wywiadu w Urzędzie Miasta P. dotyczącego charakteru nieruchomości stanowiących przedmiot opodatkowania oznaczonych jako droga (działki nr [...] i [...], [...]), a w szczególności czy nie stanowią one dróg pożarowych, dojazdów do punktu czerpania wody w rozumieniu Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. Nr 124, poz. 1030), wyjaśnić należy, że z przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego wynikało, że brak jest w niniejszym przypadku podstaw do zwolnienia omawianej części gruntu z podatku od nieruchomości. Przy czym wskazać należy, że okoliczność, jakoby część gruntów należąca do podatników stanowiła drogę pożarową/dojazd do punktu czerpania wody, została podniesiona dopiero na etapie skargi. Wcześniej podatnicy podnosili jedynie ogólnikowe twierdzenia, w szczególności w odwołaniu wskazywali brak usystematyzowania nieruchomości objętych postępowaniem podatkowym i załączyli zdjęcie obrazujące, że na części nieruchomości położony jest chodnik. W związku z tym, zarzuty skarżących dotyczące naruszenia przepisów procedury podatkowej nie znajdują uzasadnienia. Sąd nie dopatrzył się także żadnych uchybień w zakresie stosowania przez organy prawa materialnego. Zarówno podmiot jak i przedmiot opodatkowania w niniejszej sprawie został ustalony prawidłowo. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.