I SA/Po 129/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędziowie Sędzia NSA Janusz Ruszyński Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Ajnbacher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2009r. sprawy ze skargi MS na decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu nieuregulowanych składek na ubezpieczenie społeczne. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje od Skarbu Państwa ( Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ) r.pr. K B, Kancelaria Radców Prawnych K B i R B s.c. ul. D [...], [...] P, kwotę [...] ( [...] ), uwzględniającą podatek VAT w wysokości [...] ([...]) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej z urzędu i opłaty skarbowej. III. stwierdza, że decyzja wymieniona w punkcie I nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. /-/ M. Bejgerowska /-/ S. Widłak /-/ J. Ruszyński Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...]., nr [...], działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekt jednolity: Dz. U. z 2007 r., nr 11, poz. 74 ze zm. – dalej w skrócie: u.s.u.s.), art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 241, poz. 2074 ze zm.) i § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365), odmówił umorzenia należności z tytułu składek na koncie [...] na ubezpieczenie społeczne za okres: [...]. w łącznej kwocie [...] wraz z odsetkami i kosztami upomnienia. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, M S złożył wniosek o umorzenie zadłużenia z tytułu zaległych składek za okres [...] uznając, że uległy one przedawnieniu, a uzupełniając wniosek wskazał na trudną sytuację materialną rodziny. Zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych składki za okres [...] na kwotę [...] oraz odsetki naliczone na dzień [...]. na kwotę [...] są nadal wymagalne. Organ podniósł, że nastąpiło przerwanie pięcioletniego biegu terminu przedawnienia, w związku z "wdrożeniem" postępowania egzekucyjnego w dniu [...] i w ten sposób wydłużony został termin ich przedawnienia do lat dziesięciu. Termin ten następnie uległ zawieszeniu w okresie [...], w związku z prowadzonym postępowaniem restrukturyzacyjnym oraz [...], z uwagi na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Aktualnie powyższe należności objęte są postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Urząd Skarbowy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych opierając się na dokumentach dostarczonych przez stronę ustalił, że MS (urodzony w [...]), posiada na utrzymaniu [...] dzieci w wieku [...]. Żona dłużnika nie pracuje, a zobowiązany jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Dłużnik podał, że podejmuje się prac dorywczych (zbiera złom), z których uzyskuje dochód w wysokości około [...]. Posiada zobowiązania cywilnoprawne (zadłużenia kredytowe i pożyczki) na łączną kwotę około [...], których nie reguluje. M S nie posiada samochodu, ani też cennych ruchomości, a znajdujące się w mieszkaniu dłużnika sprzęty nie posiadają wartości handlowej. Nadto zobowiązany oświadczył, że jest właścicielem mieszkania o powierzchni [...] m2, położonego w P. Organ pierwszej instancji nie stwierdził całkowitej nieściągalności zadłużenia, co byłoby podstawą do umorzenia należności i stwierdził, że nie wystąpiła również żadna z przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Pismem z dnia [...] M S zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej umorzenia należności składkowych, zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego, poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie w zebranym materiale dowodowym okoliczności przemawiających na korzyść strony, - naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez sporządzanie odmiennych ocen i kwalifikacji, wykonawczych w stosunku do tych, które wcześniej wobec skarżącego poczynił Sąd, - brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich podstaw umorzenia, - przekroczenie granic swobodnego uznania administracyjnego. Zdaniem strony organ dokonał interpretacji wątpliwości w sprawie na jej niekorzyść i popełnił błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji, mające wpływ na jej treść, a przejawiające się w przyjęciu, że po stronie wnioskodawcy nie istnieje ważny interes obywatela oraz że egzekucja prowadzona wobec skarżącego może być skuteczna. Według strony wadliwość postępowania polegała na braku przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ ubezpieczeniowy na okoliczności przez niego uznane i nietrafności przyjętych kryteriów oceny. MS powołał na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż "ważny interes płatnika należy widzieć również mając na uwadze normalną sytuację ekonomiczną w tym wysokość uzyskiwanych dochodów oraz konieczność ponoszenia wydatków np. związanych z kosztami leczenia członka rodziny". Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...]. W motywach decyzji wskazano, że zobowiązany nie wykazał istnienia przesłanki sformułowanej w § 3 ust. 1 pkt 3 powołanego na wstępie Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., gdyż nie przedłożył dokumentacji medycznej, z której wynikałoby, iż jest osobą chorą lub, że opieka nad chorym członkiem rodziny pozbawia zobowiązanego możliwości podjęcia pracy zarobkowej. Nie negując stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, iż strona postępowania nie wskazała w pismach na zaistnienie przesłanki do umorzenia zadłużenia, w związku z czym uniemożliwiła ustosunkowanie się i uznanie powyższej przesłanki przez organ, który musi uwzględniać i wyważać nie tylko słuszny interes zobowiązanego do opłacenia składek, ale także interes społeczny, czyli innych ubezpieczonych. Organ podniósł, że zbytnia pobłażliwość i nieracjonalne umarzanie składek naruszałoby interes społeczny, jak również słuszny interes zobowiązanego, gdyż w przypadku umorzenia, okres którego ono dotyczy nie jest brany pod uwagę w przypadku ustalania prawa do świadczeń emerytalno – rentowych. Podkreślono, że kompetencje organu odwoławczego obejmują korygowanie wad decyzji pierwszoinstancyjnej instancji. Natomiast utrzymanie w mocy decyzji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu jakim jest rozstrzygnięcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M S zaskarżył decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w całości i wniósł o jej uchylenie oraz umorzenie zaległości składkowych. Skarżący powtórzył zarzuty i argumentację podniesioną uprzednio odwołaniu. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, powołując się na stanowisko i motywy wskazane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej w skrócie: P.p.s.a.), bada, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w szczególności czy przy jej wydawaniu doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub do naruszenia przepisów postępowania, dającego podstawę do jego wznowienia, względnie mającego istotny wpływ na wynik tego postępowania (art. 145 P.p.s.a.). Sąd administracyjny dokonuje zatem kontroli legalności działań administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wobec żądania skarżącego umorzenia zaległości, w tym miejscu należy podkreślić, że Sąd nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, ale jak wcześniej wskazano, rolą Sądu jest kontrola zgodności decyzji z przepisami postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania i wykładni prawa materialnego oraz ewentualne uchylenie wadliwych decyzji. Granice rozpoznania skargi przez Sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów administracyjnych w zaskarżonej sprawie, a z drugiej przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego (zakaz reformationis in peius). Jednocześnie w przepisie art. 134 § 1 P.p.s.a. zawarta została zasada oficjalności, zgodnie z którą Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrzenie skargi należy rozpocząć od kwestii procesowych, albowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny w oparciu o prawidłowo przeprowadzone i rozpatrzone dowody, a także w zgodzie z wymogami formalnymi daje dopiero podstawy do rozpatrzenia prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. W tym kontekście nie budzi wątpliwości, że podejmując rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji organ administracji publicznej ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.). W ramach realizacji tego obowiązku organy winny w myśl art. 77 § 1 k.p.a., w pierwszej kolejności, w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz zgodnie z art. 80 k.p.a. dokonać oceny, na podstawie zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Aby ocenę dowodów można było uznać za prawidłową, musi być przeprowadzona zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (por. B. Adamiak, J. Borkowski – "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" - wyd. C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 377-378). Wskazane obowiązki procesowe mają na celu zapewnić w postępowaniu administracyjnym realizację zasady prawdy obiektywnej i stanowią dla strony gwarancję procesową eliminowania arbitralnych rozstrzygnięć. Wykonanie powyższych obowiązków powinno znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu faktycznym decyzji załatwiającej sprawę, poprzez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Badając niniejszą sprawę, według wskazanych kryteriów, Sąd stwierdził uchybienia procesowe, uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu ustalenia organów zostały dokonane bez uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego, w oparciu o niepełny materiał dowodowy, a zatem nie spełniono warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonywującej treści. W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżący wniósł o umorzenie zadłużenia z tytułu nieuregulowanych składek na ubezpieczenie społeczne z uwagi na przedawnienie roszczenia. Odnosząc się do tego żądania organy ogólnie wskazały, że składki za okres [...] oraz odsetki są nadal wymagalne oraz że nastąpiło przerwanie pięcioletniego biegu terminu przedawnienia, w związku z "wdrożeniem" postępowania egzekucyjnego w dniu [...] i w ten sposób wydłużony został termin ich przedawnienia do lat dziesięciu. Termin ten, według organu, następnie uległ zawieszeniu, w związku z prowadzonym postępowaniem restrukturyzacyjnym, a następnie postępowaniem egzekucyjnym. Powyższe twierdzenia nie wynikają jednak z materiałów zgromadzonych w sprawie, w których brak jest dokumentów z postępowania egzekucyjnego, np. tytułów wykonawczych, potwierdzenia zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania i podjętych czynnościach egzekucyjnych oraz o sposobie zakończenia tego postępowania. Skoro organ powołuje się na daną okoliczność w decyzji winna ona wynikać z akt badanej sprawy. Powyższy brak w istocie uniemożliwia Sądowi kontrolę zaskarżonej decyzji w części dotyczącej przesłanki przedawnienia. W tym miejscu należy zauważyć, że w przepisach u.s.u.s. ustawodawca nie wskazał jako przesłanki przerwania biegu terminu przedawnienia "wdrożenia" postępowania egzekucyjnego. Zauważyć należy, że organ wskazuje jako datę wdrożenia tego postępowania dzień [...]., a jako podstawę rozstrzygnięcia powołuje ustawę o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia [...]. Z treści art. 24 ust. 5b u.s.u.s. (w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2003 r.) wynika, że bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem. Od dnia 1 lipca 2004 r. przepis ten stanowi, że bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Z uwagi na niekompletność materiału dowodowego, a w szczególności brak akt postępowania egzekucyjnego nie sposób ustalić, czy i jaką czynność podjęto w toku tego postępowania oraz czy dłużnik został o niej zawiadomiony. Fakt, że akta przedłożone Sądowi wraz ze skargą składają się głównie z notatek i pism wewnętrznych organów, które nie stanowią dowodów, w rozumieniu przepisów k.p.a., a dane z nich wynikające są nieprecyzyjne, uniemożliwia w istocie przeprowadzenie kontroli legalności decyzji. Zaskarżona decyzja z dnia [...] i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] obejmują swoim rozstrzygnięciem m.in. składkę na ubezpieczenie społeczne za miesiąc [...], a zatem odmówiono umorzenia zaległości m.in. za ten miesiąc. Tymczasem jak wynika z akt sprawy składka za ten miesiąc uległa przedawnieniu, gdyż dla tej należności nie nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia i brak jest tytułu wykonawczego za ten okres /k. [...] akt admin./. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał na swoje kompetencje obejmujące korygowanie wad decyzji pierwszoinstancyjnej. Tymczasem nie dostrzegł, że na etapie postępowania przed Prezesem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zostało sporządzone pismo z dnia [...] wymagające weryfikacji danych dotyczących przedawnienia składki na ubezpieczenie społeczne za miesiąc [...] i tym samym nie tylko zaaprobował, ale i powielił wadliwą decyzję. Wprawdzie strona w skardze podnosi zarzuty związane z trudną sytuacją materialną jako przesłankę umorzenia zaległości, nie mniej Sąd nie będąc związany zarzutami skargi wskazuje, że waga opisanych powyżej uchybień przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu stwierdzone naruszenia obowiązków procesowych (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.) prowadzi do błędnych ustaleń faktycznych, które mogą mieć wpływ na właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydanej decyzji. Wobec stwierdzonych i opisanych powyżej uchybień proceduralnych Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów skargi w kwestii naruszeń prawa materialnego. Wprawdzie sprawy dotyczące umarzania składek na ubezpieczenie społeczne załatwiane są w ramach uznania administracyjnego, nie może to jednak oznaczać dowolności i swobody w gromadzeniu materiału dowodowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie uzupełnienie akt sprawy poprzez załączenie akt postępowania egzekucyjnego, a następnie w oparciu o kompletny materiał dowodowy, wnikliwe zbadanie przesłanki przedawnienia roszczenia z tytułu nieuregulowanych składek na ubezpieczenie społeczne za cały okres będący przedmiotem rozstrzygnięcia, z powołaniem właściwych przepisów dotyczących instytucji przedawnienia. Na marginesie jedynie należy dodać, że w przypadku ponownego przystąpienia przez organ do badania okoliczności związanych z sytuacją rodzinną i materialną skarżącego zasadne będzie wezwanie stronę do uzupełnienia danych, które przyczynią się do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Dlatego mając na uwadze, że jedynie prawidłowe postępowanie dowodowe pozwala przeprowadzić ocenę czy w sprawie zostały właściwie zastosowane przepisy prawa materialnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., należało uchylić zaskarżoną decyzję jako nie zgodną z prawem. O kosztach postanowiono na mocy przepisu art. 250, a w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w oparciu o treść art. 152 P.p.s.a. /-/ M. Bejgerowska /-/ S. Widłak /-/ J. Ruszyński