I SA/Po 1362/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Sylwia Zapalska Sędzia WSA Karol Pawlicki Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Ratajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. /-/ K. Pawlicki /-/ E. Brychcy /-/ S. Zapalska Zakład Ubezpieczeń Społecznych w O. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 83 ust.1 pkt.3 i art. 28 ust.1,2,3 i 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych / Dz. U. nr 11 poz.74 z 2007 r. / odmówił B. G. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne , ubezpieczenie zdrowotne , Fundusz Pracy i odsetek za zwłokę w łącznej kwocie 27.960,-41 zł. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono ustalenia odnośnie sytuacji majątkowej B. G. ,która wnioskiem z dnia 20.05.2008 r. zwróciła się o umorzenie należności z tytułu składek. Wskazano ,że wnioskodawczyni w okresie od 1.10.1992 r. do 30.11.2007 r. prowadziła na zasadzie wpisu do ewidencji działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży detalicznej i udzielaniu kredytów .Obecnie wnioskodawczyni pracuje na - etatu jako sprzątaczka z wynagrodzeniem 281,50zł brutto. Wnioskodawczyni nie ma zaległości z tytułu podatku. Jest osobą rozwiedzioną, mieszka w mieszkaniu kwaterunkowym za który opłaca czynsz w kwocie 550 ,-zł miesięcznie. Ustalono ,że wnioskodawczyni nie korzysta z pomocy społecznej .Dalej w uzasadnieniu podano ,że w odniesieniu do należności składkowych wdrożono postępowanie egzekucyjne ,kierując tytuły wykonawcze do Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. Egzekucja okazała się nieskuteczna. W dniu [...] została zawarta z wnioskodawczynią umowa o rozłożenie na raty , ale z powodu niedotrzymania warunków przez wnioskodawczynię umowa została rozwiązana dnia 26.05.2008 r. Omawiając obowiązujące przepisy przytoczono treść art. 28 ust.3a ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych , który stanowi ,że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności .Szczegółowe zasady umarzania należności tej grupy osób zobowiązanych określa rozporządzenie Ministra Gospodarki ,Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.7.2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne / Dz. U . nr 141 poz.1365 / Zgodnie z § 3 cyt rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek , jeżeli zobowiązany wykaże ,że ze względu na stan majątkowy i sytuacje rodzinną nie jest w stanie opłacić należności ,ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku : 1. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych 2. poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących , że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności 3. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny , pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Odnosząc powyższe przepisy do sytuacji wnioskodawczyni wskazano ,że to w jej interesie leży udokumentowanie trudnej sytuacji finansowej , poprzez dołączenie do wniosku dokumentów , które miałyby istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Wskazano ,że obecnie wnioskodawczyni osiąga dochód umożliwiający spłatę zadłużenia ,a we wniosku nie podano klęsk żywiołowych lub innych nadzwyczajnych zdarzeń mających wpływ na sytuację materialną i uniemożliwiających opłacenie składek. Nie zanegowano trudnej sytuacji materialnej , ale wskazano ,że nie jest to okoliczność wyjątkowa, która obligowałaby Zakład do umorzenia należności. W ocenie ZUS wnioskodawczyni nie wykazała całkowitej nieściągalności ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej. Dalej podano ,że umorzenie należności składkowych, których obowiązek przymusowego dochodzenia wynosi 10 lat byłby w obecnym stanie faktycznym przedwczesne i działałoby na niekorzyść finansów ubezpieczeń społecznych. Decyzja wydawana w trybie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ma charakter uznania administracyjnego. Użyty przez ustawodawcę zwrot "może " oznacza ,że Zakład jest uprawniony , a nie zobowiązany do zastosowania umorzenia należności .Oznacza to ,że ustawodawca pozostawił uznaniu Zakładu , czy w konkretnym stanie faktycznym powinna zostać zastosowana ta instytucja. B. G. niezadowolona z powyższej decyzji zwróciła się Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie jej sprawy. Wnioskodawczyni wskazała ,że dochody w kwocie 281,50 zł miesięcznie nie wystarczają nawet na pokrycie miesięcznych kosztów utrzymania ,że uzależniona jest od dobrej woli rodziny .Twierdzi ,że w jej wieku trudno jest znaleźć lepiej płatną pracę. Poinformowała dodatkowo ,że w 2005 r. miała włamanie do prowadzonego sklepu , poniosła stratę ,którą odczuwa do dzisiaj. Na dowód tego dołączyła wyrok karny skazujący sprawcę włamania oraz pismo wnioskodawczyni do Sądu Rejonowego - Sekcji Wykonawczej z dnia 19.06.2006 r. informujące ,że zobowiązanie naprawienia szkody przez zapłacenie jej kwoty 4.050,-zł nie zostało przez sprawcę kradzieży wykonane. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 §1 pkt.1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje w całości. W motywach uzasadniających rozstrzygnięcie przytoczono ustalenia stanu faktycznego podane w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji i dodatkowo wskazano ,że przed podjęciem decyzji ZUS w trybie art. 10 §1 kpa skierował pismo informujące o możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie zebranych dowodów i zgłoszonych żądań z czego odwołująca się nie skorzystała. Wskazano ,że organ pierwszej instancji słusznie uznał ,że brak przesłanek z art. 28 ust.3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych .Odnosząc się do informacji zawartej we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy , a mianowicie ,że w dniu 9 listopada 2005 r. była kradzież w sklepie odwołującej uznano ,że kradzież ta miała niewielki wpływ na powstanie zaległości z tytułu składek ponieważ większość zadłużenia dotyczy okresu wcześniejszego tj. marzec 2002 do lipiec 2005. Brak aktualnie środków na uregulowanie składek nie jest samoistną i wystarczającą przesłanką do podjęcia decyzji pozytywnej. W ocenie Prezesa ZUS wnioskodawczyni osiąga dochód umożliwiający spłatę zadłużenia , a trudna sytuacja finansowa nie ma charakteru trwałego. Wyjaśniono ,że instytucja umorzenia jest uprawnieniem , a nie obowiązkiem Zakładu , a pod pojęciem "ważnego interesu osoby zobowiązanej " rozumie się sytuację , w której nadzwyczajne zdarzenie losowe spowodowały niezawiniony brak zdolności płatniczej uniemożliwiający zobowiązanemu wywiązanie się z ciążącego na nim względem Zakładu zobowiązania . Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. wniosła osobiście B.G. Ze skargi wynika ,że wnosi o ponowne wnikliwe zanalizowanie jej wniosku .Skarżąca ponawia argumenty zawarte w we wniosku o ponowne rozpoznanie jej sprawy. Wyjaśnia jeszcze ,że ma dwoje dzieci , syna który nie pracuje i córkę ,która ma swoją rodzinę , pracuje w szkole i pomaga jej na tyle żeby nie umarła z głodu. Skarżąca uważa ,że wydana decyzja jest dla niej krzywdząca , a obecne jej dochody nie pozwalają na spłatę zadłużenia . W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1ustawy z 25.07.2002 r. prawo o ustroju sądów powszechnych / Dz. U. nr 153 poz.1269 / kontrola sądowa zaskarżonych decyzji wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. nr 153 poz.1270 - zwanej dalej p.p.s.a / sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W związku z tym , aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie przez Sąd ,że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy , bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. ( art. 145 §1 pkt.1 lit. a- c ) Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził ,że skarga jest uzasadniona , ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do uchylenia. Sąd podziela wywody zawarte w uzasadnieniu decyzji ,że decyzja w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter uznania administracyjnego co oznacza ,że Zakład jest uprawniony , a nie zobowiązany do zastosowania umorzenia należności. W sytuacji gdy decyzje są podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego to uzasadnienie decyzji spełnia bardzo istotną rolę. .Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny , czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy , a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę , czy nie pominął istotnych dla sprawy materiałów dowodowych , lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji musi także zawierać zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a . W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji Prezesa ZUS powyższych wymogów nie spełnia. Dokonując powyższej oceny Sąd zauważa ,że na karcie 60v nadesłanych akt administracyjnych znajduje się opinia Wydziału Rozliczeń Kont Płatników Składek i Ubezpieczonych , która proponuje uchylić decyzje pierwszoinstancyjną i umorzyć zadłużenie w oparciu o przepis art. 28 ust.3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Dalej w opinii napisano ,że zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24.07.2006 r. minimum socjalne dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477,-zł. Dochód zobowiązanej to 281,50 brutto , a więc jej egzystencja jest możliwa przy pomocy rodziny. Powyższe argumenty dają podstawę w ocenie opiniujących do uznania ,że prowadzenie jakichkolwiek czynności egzekucyjnych skutkowałoby pogłębieniem istniejącego stanu ubóstwa .Natomiast opinia komisji rozpoznającej ponownie wniosek została sformułowana odmiennie i decyzję wydano dla skarżącej negatywną. Sąd zgadza się z twierdzeniem ,że opinia Wydziału Rozliczeń Kont Płatników Składek i Ubezpieczonych jako wewnętrznej komórki organizacyjnej ZUS nie jest wiążąca dla Prezesa Zakłady Ubezpieczeń Społecznych ,co sprawia ,że ostateczna decyzja może być odmienna. Koniecznie jednak w takim przypadku należy uzasadnić zgodnie z regułą art. 11 k p.a motywy odmiennej decyzji i wyjaśnić dlaczego opinia pozytywna dla płatnika składek nie może być uwzględniona. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma żadnego odniesienia do wniosków opinii , które były dla skarżącej pozytywne. Dla prawidłowego podjęcia decyzji w trybie uznania administracyjnego konieczne jest prawidłowe i wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego , w tym przypadku zarówno aktualnej sytuacji majątkowej jak i rodzinnej zobowiązanej. Zgodnie bowiem z art. 77 §1 k.p.a organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy , zgodnie z §2 art. 77 może w każdym stadium postępowania zmieniać , uzupełniać lub uchylać swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Należy tu wskazać , także na podstawie nadesłanych akt ,że podczas rozpoznawania wniosku organ uzyskał informację o ponoszonych kosztach utrzymania mieszkania i o tym ,że w maju 2008 r. wnioskodawczyni zwróciła się z prośbą o dofinansowanie tych kosztów. W sytuacji gdy 14.07.2008 r. wnioskodawczyni zgłosiła się w urzędzie w sprawie umorzenia składek nie została wypytana jak jej wniosek o dofinansowanie mieszkania załatwiono. Nie wypytano wnioskodawczyni o jej sytuacje rodzinną , w szczególności czy ktoś jej pomaga i na jakich zasadach. W ocenie Sądu są to bardzo istotne okoliczności mogące mieć wpływ na prawidłową ocenę jej sytuacji majątkowej i rodzinnej. Na rozprawie sądowoadministracyjnej skarżąca podała ,że jej wniosek o dofinansowanie kosztów mieszkania został uwzględniony w czerwcu 2008 roku i otrzymała dopłatę 300,-zł. Sąd nie jest władny dokonywać nowych ustaleń stanu faktycznego , ani też przeprowadzać uzupełniającego ustalenia. Powyższe w całości należy do organów administracji państwowej. Przy ponownym rozpoznawania sprawy konieczne będzie przy uwzględnieniu zasad wynikających z art. 7 , art. 8 , art. 11 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego uzupełnić postępowanie administracyjne o opisane powyżej , a nie do końca ustalone istotne elementy stanu faktycznego. Uzasadnienie decyzji musi spełniać wszystkie wymogi art. 107 § 3 k.p.a Przepis ten stanowi ,że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów , które organ uznał za udowodnione ,dowodów na których się oparł, oraz przyczyn ,z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej , zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej , z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie odpowiada powyższym regułom ponieważ uzasadnienie nie może być uznane za wyczerpujące. Na koniec Sąd pragnie zwrócić uwagę na jeszcze jeden ważny aspekt podejmowania decyzji w ramach uznania administracyjnego. Otóż organ podejmujący decyzje w przedmiocie umorzenia ma obowiązek brać pod uwagę aktualną sytuację finansową i majątkową płatnika , nie hipotetyczne sytuacje , mogące zaistnieć lub nie w bliżej nieokreślonej przyszłości, które mogą mieć wpływ na możliwość spłaty przez skarżącego zadłużenia. Okoliczność ,że termin przedawnienia tego typu zadłużenia wynosi 10 lat nie ma wpływu na ocenę aktualnej sytuacji wnioskodawczyni. Odnosząc powyższe do niniejszego stanu faktycznego należy wskazać ,że celowym będzie uzupełnienie ustaleń stanu faktycznego o wyjaśnienie dlaczego skarżąca pracuje tylko na - etatu, czy faktycznie nie może uzyskać lepiej płatnej pracy , czy poczyniła w tym kierunku jakieś starania. Reasumując w ocenie Sądu podczas wydawania zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania , które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania , a to skutkuje koniecznością na podstawie art. 145 §1 pkt.1 lit c uchylenia zaskarżonej decyzji w całości o czym Sąd orzekł w pkt. I wyroku Orzeczenie zawarte w pkt. II wyroku uzasadnia przepis art. 152 p.p.s.a /-/ K.Pawlicki /-/E.Brychcy /-/S.Zapalska