I SA/Po 149/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędziowie Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 05 marca 2026 r. sprawy ze skargi A. D. i A. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 listopada 2025 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Gminnej Komisji R. P. A. dla miasta O. W. z dnia 28 sierpnia 2025 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 614,00 zł (słownie: sześćset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 6 sierpnia 2025 r. A. D. i A. D. (dalej: skarżący), będący wspólnikami spółki cywilnej "[...]" s. c. A. , A. D. z siedzibą w O. W. , zwrócili się do Prezdyenta Miasta. o przedłużenie dotychczasowych uprawnień do sprzedaży gastronomicznej napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo w punkcie mieszczącym się w O. W. przy ul. [...] Postanowieniem z 28 sierpnia 2025 r. Gminna Komisja R. P. A. dla miasta O. W. (dalej: Komisja lub organ I instancji) zaopiniowała negatywnie lokalizację punktu sprzedaży napojów alkoholowych zgłoszonego we wniosku skarżących. W uzasadnieniu postanowienia Komisja powołała treść przepisu § 1 uchwały nr L/574/2018 Rady Miejskiej O. W. z dnia 27 czerwca 2018 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy M. O. W. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. U. Woj. [...]. z 2018 r., poz. 5885; dalej: uchwała), zgodnie z którym nie wydaje się zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w punktach usytuowanych w odległości mniejszej niż 50 metrów mierzonej ciągiem komunikacyjnym od obiektów placówek oświatowych do wejścia do punktu sprzedaży. Ponieważ punkt zlokalizowany w O. W. przy ul. [...] usytuowany jest w odległości 40 metrów mierzonej ciągiem komunikacyjnym od wejścia na teren najbliższej placówki oświatowej, tj. S. A. N. w O. W. przy ul. [...] (dalej: Akademia), lokalizacja punktu skarżących nie spełnia kryteriów wskazanych w cytowanej uchwale. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący podnieśli, że Akademia stanowi szkołę dla dorosłych działającą w trybie niestacjonarnym i jej lokalizacja w pobliżu punktu nie powodowała wcześniej wątpliwości w zakresie wpływu sprzedaży alkoholu na bezpieczeństwo oraz dobrobyt studentów i mieszkańców miasta. W piśmie z 24 października 2025 r. skarżący dodali, że Komisja błędnie ustaliła, iż Akademia stanowi placówkę oświatową, podczas gdy jest to szkoła wyższa, do której nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 2151; dalej: u.w.t.). Postanowienie Komisji zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub organ) z 3 listopada 2025 r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że dla wydania opinii w zakresie lokalizacji punktu sprzedaży alkoholu nie ma znaczenia, w jakim trybie działa dana placówka oraz czy jest to placówka dla dzieci czy dla dorosłych, co potwierdzają przepisy uchwały oraz ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1043; dalej: P.o.). Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżone postanowienie Komisji odpowiada więc prawu. A. D. i A. D., wnosząc w dniu 20 listopada 2025 r. skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego , zarzucili organowi naruszenie: 1. art. 4 pkt 14 w zw. z art. 2 pkt 3-8 i 10 P.o. poprzez uznanie, że Akademia jest placówką oświatową, podczas gdy jest ona uczelnią wyższą, co winno skutkować uznaniem, że do Akademii nie znajdują zastosowania przepisy ww. ustawy, ponieważ do szkół wyższych znajdują zastosowanie przepisy ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm., dalej: P.s.w.), 2. art. 14 ust. 1 pkt 1 u.w.t. poprzez uznanie, iż uczelnia wyższa, tj. Akademia, jest placówką oświatową, w sytuacji, gdy do szkół wyższych znajdują zastosowanie przepisy P.s.w., 3. § 1 uchwały poprzez uznanie, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych należący do skarżących usytuowany jest w odległości mniejszej niż 50 m mierzonej ciągiem komunikacyjnym, w sytuacji, gdy rzeczywista odległość od Akademii wynosi 64,60 m, 4. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: K.p.a.) poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez brak weryfikacji i dokonanie tego w sposób całkowicie dowolny, a mianowicie: a) dowolne ustalenie, iż Akademia jest placówką oświatową w sytuacji, gdy nie widnieje ona jako taka placówka w żadnym rejestrze, a wręcz przeciwnie, w każdym właściwym rejestrze ujawniona jest jako uczelnia wyższa, b) dowolne ustalenie, że odległość pomiędzy obiektem skarżących a Akademią dzieli odległość mniejsza, aniżeli 50 m, gdy ustalenia tego nie potwierdza żaden dowód, a wręcz przeciwnie - rzeczywisty stan faktyczny, który odzwierciedla załączona do skargi mapa geodezyjna, potwierdza, że odległość ta przekracza 50 m, albowiem wynosi 64,60 m, co skutkowało negatywnym zaopiniowaniem lokalizacji przedmiotowego punktu sprzedaży napojów alkoholowych, w sytuacji, gdy w sprawie nie ma żadnego przeciwskazania do wydania opinii pozytywnej, 5. art. 77 K.p.a. w zw. z art. 85 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin przedmiotowej nieruchomości celem ustalenia rzeczywistej odległości pomiędzy punktem sprzedaży skarżących a Akademią, co skutkowało błędnym ustalaniem, że odległość pomiędzy ww. miejscami wynosi poniżej 50 metrów, podczas gdy odległość ta rzeczywiście wynosi 64,60 m, co skutkowało negatywnym zaopiniowaniem lokalizacji przedmiotowego punktu sprzedaży napojów alkoholowych, w sytuacji, gdy w sprawie nie ma żadnego przeciwskazania do wydania opinii pozytywnej, 6. art. 77 § 3 K.p.a. w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. poprzez niezwrócenie się do biegłego geodety celem ustalenia rzeczywistej odległości pomiędzy punktem sprzedaży skarżących a Akademią, a w konsekwencji dokonanie tego ustalenia w sposób dowolny i wadliwy, co skutkowało błędnym ustalaniem, iż odległość pomiędzy ww. miejscami wynosi poniżej 50 m, podczas gdy odległość ta rzeczywiście wynosi 64,60 m, co skutkowało negatywnym zaopiniowaniem lokalizacji przedmiotowego punktu sprzedaży napojów alkoholowych w sytuacji, gdy w sprawie nie ma żadnego przeciwskazania do wydania opinii pozytywnej, 7. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowodów, na których oparł się organ ustalając, że: a) Akademia jest placówką oświatową, b) Akademia znajduje się w odległości mniejszej aniżeli 50 m od punktu skarżących w sytuacji, gdy rzeczywista odległość między nimi wynosi 64,60 m, - co skutkowało negatywnym zaopiniowaniem lokalizacji przedmiotowego punktu sprzedaży napojów alkoholowych, w sytuacji gdy w sprawie nie ma żadnego przeciwskazania do wydania opinii pozytywnej, 8. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Komisji, w sytuacji, gdy organ winien uchylić zaskarżone postanowienie w całości i orzec co do istoty sprawy poprzez pozytywne zaopiniowanie lokalizacji skarżących, ewentualnie organ winien uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, albowiem w sprawie nie zachodzą żadne podstawy do negatywnego zaopiniowania punktu skarżących. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, zobowiązanie organu do wydania postanowienia w określonym terminie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: 1) mapy zasadniczej z 17.11.2025 r. sporządzonej przez geodetę S. M., 2) wydruku z mapy nawigacyjnej obrazującej odległość pomiędzy Akademią a nieruchomością należącą do skarżących, 3) nagrania audio-video oraz fotokopii znajdujących się na płycie CD obrazujących położenie oraz odległość pomiędzy Akademią a nieruchomością należącą do skarżących - na okoliczność rzeczywistej odległości pomiędzy punktem sprzedaży napojów alkoholowych (H. G.) a Akademią, 4) pisma Akademii z 18.11.2025r., 5) wydruku z ewidencji uczelni niepublicznych - na okoliczność, iż Akademia filia w O. W. nie jest placówką oświatową oraz że jest uczelnią wyższą, jak i dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego geodety na okoliczność rzeczywistej odległości pomiędzy przedmiotowym punktem sprzedaży napojów alkoholowych (H. G.) a Akademią. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skargę jako zasadną należało uwzględnić. Sąd wyjaśnia, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: P.p.s.a). Zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ostateczne postanowienie kończące postępowanie wydane na skutek wniesienia zażalenia w postępowaniu administracyjnym, a więc mieszczące się w katalogu postanowień wskazanych w art. 119 pkt 3 P.p.s.a. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a., skarga - zgodnie z art. 151 P.p.s.a. - podlega oddaleniu w całości albo w części. Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że kontroli Sądu podlega postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 3 listopada 2025 r. utrzymujące w mocy postanowienie Komisji z 28 sierpnia 2025 r. w przedmiocie negatywnej opinii lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy u.w.t. oraz uchwały. W myśl art. 12 ust. 2 u.w.t. rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń, o której mowa w ust. 1, odrębnie dla poszczególnych jednostek pomocniczych gminy, zaś stosowanie do art. 12 ust. 3 u.w.t., ustala również w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przepis art. 18 ust. 1 u.w.t. stanowi z kolei, że sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy (art. 18 ust. 2 u.w.t.). Zgodnie zaś z art. 18 ust. 3 u.w.t. zezwolenia, o których mowa w ust. 1, wydaje się oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych: 1) do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo; 2) powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa); 3) powyżej 18% zawartości alkoholu. Przepis art. 18 ust. 3a u.w.t. określa natomiast, że zezwolenia, o których mowa w ust. 3, organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów [...] o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t. Z powyższych uregulowań ustawowych wynika zatem, że współdziałanie organu zezwalającego z gminną komisją rozwiązywania problemów [...] jest obligatoryjne. Właściwa gminna komisja rozwiązywania problemów [...] powinna bowiem ustalić między innymi, czy dany punkt sprzedaży spełnia wymogi dotyczące zasad jego usytuowania. Współdziałanie to realizuje się w jednym postępowaniu administracyjnym, wszczętym wnioskiem o wydanie zezwolenia, a kończącym się decyzją wójta lub burmistrza (prezydenta miasta) w przedmiocie zezwolenia. Powiązanie procesowe obu takich orzeczeń (postanowienia opiniującego i decyzji w przedmiocie zezwolenia) oznacza, że opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów [...] stanowi emanację współdziałania organów gminnych w rozumieniu art. 106 K.p.a. Co przy tym prawnie relewantne, wedle art. 18 ust. 3a u.w.t., tylko opinia pozytywna może stanowić podstawę do wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Prowadzi to do wniosku, że opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów [...] jest wiążąca dla organu wykonawczego gminy, a zatem przybiera postać zgody w rozumieniu art. 106 § 1 K.p.a. Co do zasady, organ opiniujący wydaje pozytywną opinię wtedy, gdy miejsce sprzedaży napojów alkoholowych odpowiada zasadom usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych ustalonym przez radę gminy na danym terenie. Szczególnymi przesłankami wiążącymi gminną komisję rozwiązywania problemów [...] są unormowania obowiązujące na terenie gminy związane z ogólnym obowiązkiem wszystkich organów administracji publicznej podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych, struktury ich spożywania (art. 1 ust. 1 u.w.t.) oraz ograniczanie dostępności alkoholu (art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t.). W rozpoznawanej sprawie takimi przepisami prawa miejscowego wydanymi w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 12 ust. 1-3 u.w.t. jest uchwała. Jak wynika z § 1 lit. b) tego aktu, nie wydaje się zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w punktach usytuowanych w odległości mniejszej niż 50 metrów mierzonej ciągiem komunikacyjnym od placówek oświatowych do wejścia do punktu sprzedaży. Wymaga przypomnienia, że spór w niniejszej sprawie dotyczy zagadnienia, czy sąsiadująca z prowadzonym przez skarżących punktem sprzedaży napojów alkoholowych (H. G.) Akademia stanowi "placówkę oświatową" w rozumieniu ww. § 1 lit. b) uchwały, a w konsekwencji, czy zasadnie organy orzekające uznały, że niedopuszczalne jest usytuowanie w jej pobliżu punktu sprzedaży napojów alkoholowych. Wskazać należy, że powołane w § 1 lit. b) uchwały pojęcie "placówki oświatowej" nie zostało zdefiniowane w samej uchwale, jak i w przepisach u.w.t. Pojęcie to należy więc dekodować z uwzględnieniem reguł wykładni systemowej. W ocenie Sądu "placówka oświatowa" jest pojęciem, którego zakres i treść wyznaczają przepisy P.o. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że również P.o. nie zawiera definicji legalnej pojęcia "placówka oświatowa". Przepisy tej ustawy odrębnie ujmują pojęcie "szkoły" oraz pojęcie "placówki", w tym "placówki oświatowo-wychowawczej". Już w art. 1 P.o. mówi się, iż system oświaty zapewnia w szczególności możliwość zakładania i prowadzenia szkół i placówek przez różne podmioty (pkt 4), utrzymywanie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki w szkołach i placówkach (pkt 14). Jednocześnie przepis art. 2 P.o. określa, że system oświaty obejmuje: 1) przedszkola (...)., szkoły (...), 3) placówki oświatowo-wychowawcze (...), 4) placówki kształcenia ustawicznego, centra kształcenia zawodowego oraz branżowe centra umiejętności, umożliwiające uzyskanie i uzupełnienie wiedzy, umiejętności i kwalifikacji zawodowych lub zmianę kwalifikacji zawodowych, 5) placówki artystyczne (...), 6) poradnie psychologiczno-pedagogiczne (...), 7) młodzieżowe ośrodki wychowawcze, młodzieżowe ośrodki socjoterapii, specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze oraz specjalne ośrodki wychowawcze dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania, a także ośrodki rewalidacyjno-wychowawcze umożliwiające dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 36 ust. 17, a także dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, realizację odpowiednio obowiązku, o którym mowa w art. 31 ust. 4, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, 8) placówki zapewniające opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania, 9) placówki doskonalenia nauczycieli, 10) biblioteki pedagogiczne, 11) kolegia pracowników służb społecznych. Co więcej, w art. 4 pkt 14 P.o. została zdefiniowana placówka, przez którą należy rozumieć jednostki organizacyjne wymienione w art. 2 pkt 3-8 i 10 P.o. Z kolei, w myśl art. 18 ust. 1 P.o. szkoły publiczne i niepubliczne dzielą się na następujące typy: 1) ośmioletnią szkołę podstawową; 2) szkoły ponadpodstawowe: a) czteroletnie liceum ogólnokształcące, b) pięcioletnie technikum, c) trzyletnią branżową szkołę I stopnia, d) trzyletnią szkołę specjalną przysposabiającą do pracy, e) dwuletnią branżową szkołę II stopnia, f) szkołę policealną dla osób posiadających wykształcenie średnie lub wykształcenie średnie branżowe, o okresie nauczania nie dłuższym niż 2,5 roku. Choć ustawa Prawo oświatowe nie zawiera definicji szkoły, to stosując wykładnię systemową należy sięgnąć do normy zawartej w art. 2 pkt 27 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 439 ze zm.), który to stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o szkole - należy przez to rozumieć publiczną i niepubliczną szkołę, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, publiczną szkołę artystyczną oraz niepubliczną szkołę artystyczną o uprawnieniach publicznej szkoły artystycznej. Zatem za szkoły należy rozumieć wszystkie rodzaje szkół publicznych i niepublicznych – podstawowych i ponadpodstawowych. Wracając zaś do pojęcia "placówki" przepis art. 2 pkt 19 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o placówce - należy przez to rozumieć jednostki organizacyjne wymienione w art. 2 pkt 3-8 i 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe. Reasumując, w myśl powyższych przepisów za szkołę, placówkę oświatowo-wychowawczą ani placówkę w rozumieniu P.o. nie można uznać uczelni wyższych, których działanie regulowane jest ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j. Dz. U. z 2024 poz.1571; dalej: P.s.w.n.), a wcześniej, na dzień podjęcia uchwały - ustawą z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2017 r. poz. 2183 ze zm., dalej: P.s.w.). Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 7 ust. 1 P.s.w.n. system szkolnictwa wyższego i nauki tworzą uczelnie. Wedle zaś art. 13 ust. 1 P.s.w.n. za uczelnie należy uznać zarówno uczelnie publiczne (pkt 1), jak i uczelnie niepubliczne (pkt 2). Podobnie, w myśl obowiązującej na dzień wejścia w życie uchwały ustawy z 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1842), zgodnie z jej art. 1 ust. 1, znajdywała ona zastosowanie do publicznych i niepublicznych szkół wyższych. Powyższe uwagi pozostają aktualne na tle ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2018 r., poz. 996, dalej: P.o.) w brzmieniu obowiązującym w chwili uchwalenia uchwały oraz na dzień jej wejścia w życie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że Akademia, która została w zaskarżonym postanowieniu oraz poprzedzającym je postanowieniu organu I instancji uznana za "placówkę oświatową", stanowi uczelnię wyższą, działającą na podstawie przepisów P.s.w.n. Okoliczność ta nie tylko była bezsporna w toku postępowania administracyjnego, ale i została potwierdzona w załączonym do skargi piśmie Rektora Akademii z 18.11.2025 r. oraz za pomocą wydruku z ewidencji uczelni niepublicznych prowadzonej przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego zgodnie z art. 37 ust. 2 P.s.w.n. Mając na uwadze zacytowane wyżej przepisy określające zakres podmiotowy P.o. oraz P.s.w.n. (odpowiednio – szkoły i placówki w P.o. oraz uczelnie w P.s.w.n.) należy podkreślić, że nie jest możliwe jednoczesne funkcjonowanie jednostki dydaktycznej na podstawie dwóch reżimów prawnych, tj. na podstawie przepisów P.o. oraz P.s.w.n. Innymi słowy, dana jednostka dydaktyczna nie może zostać uznana jednocześnie za placówkę oświatową i uczelnię wyższą. Oznacza to, że Akademia, która jest uczelnią wyższą, nie może być uznana za placówkę oświatową w rozumieniu § 1 lit. b) uchwały. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd w niniejszej sprawie przychyla się do oceny wyrażonej w skardze, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze , jak i organ I instancji dokonały błędnej wykładni przepisów § 1 lit. b) uchwały w zw. z art. 12 ust. 3 u.w.t. w zw. z art. 14 ust. 1 u.w.t. w zw. z art. 4 pkt 14 P.o. poprzez błędne przyjęcie, że za placówkę oświatową w rozumieniu uchwały można uznać Akademię stanowiącą uczelnię wyższą w rozumieniu przepisów P.s.w.n. Powyższą konkluzję wspiera interpretacja przepisów u.w.t. Przepis art. 12 ust. 3 u.w.t. stanowi podstawę prawną dla wydania uchwały, określającej warunki wydania pozytywnej opinii o lokalizacji punktu sprzedaży alkoholu. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, upoważnienie dla rady gminy zawarte w art. 12 ust. 3 u.w.t. ani żaden inny przepis ustawy nie zawiera dyrektyw, w jaki sposób należy ustalać zasady, o których mowa w art. 12 ust. 3 ustawy. Jest to przepis pozostawiający kwestię usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych prawodawcy samorządowemu. Nie zawiera on jakichkolwiek wskazówek czy wytycznych dotyczących realizacji kompetencji stanowienia przedmiotowych zasad. Oznacza to, że granice władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie ww. przepisu wyznaczają cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz konstytucyjne zasady samodzielności samorządu terytorialnego i stanowienia prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1546/18). Tymczasem, jak określa się w judykaturze, cele tej ustawy są realizowane przede wszystkim poprzez zakazy sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w określonych przez ustawodawcę obiektach i miejscach publicznych, wyrażone w art. 14 u.t.w. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 listopada 2019 r. sygn.. akt II SA/Ol 582/19). W kontekście powyższego zważyć należy, iż zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 1 u.t.w. zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich. Oznacza to, że zgodnie z wyrażonym w tym przepisie celem u.w.t., przedmiotem ochrony tej ustawy są szkoły oraz placówki oświatowo-wychowawcze. Mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania dotyczące wykładni systemowej pojęcia placówki oświatowej należy uznać, że przepisy u.t.w., powołując pojęcia szkoły oraz placówki oświatowo-wychowawczej, odnoszą się w tym względzie do przepisów P.o. Wynika z tego, że celem u.w.t. nie jest ograniczenie sprzedaży alkoholu na terenie uczelni wyższych, których działanie regulowane jest przez przepisy P.s.w.n. Jak wskazuje się w orzecznictwie NSA, wprowadzenie w akcie prawa miejscowego, jakim jest uchwała, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, choć pozostawione uznaniu prawodawcy samorządowego, nie może mieć charakteru dowolnego, lecz wymaga uzasadnienia związanego z realizacją celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 414/20). W związku z tym należy uznać, że cele wyrażone w u.w.t. ograniczają dowolność interpretacji pojęcia "placówki oświatowej" powołanej w uchwale będącej podstawą dla wydania postanowienia przez organ I instancji, co uzasadnia interpretację tego pojęcia w świetle przepisów P.o. Dodatkowo wymaga wskazania, że za poparciem prezentowanej oceny prawnej Sądu, w istocie podzielającej stanowisko strony skarżącej, przemawia również wynikająca z art. 8 K.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej, w tym zwłaszcza utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw. Przepis art. 8 § 1 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W myśl zaś art. 8 § 2 K.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Sąd orzekający podziela prezentowany w doktrynie pogląd, zgodnie z którym długotrwała i stabilna praktyka organów administracji stanowi źródło uzasadnionych oczekiwań jednostki wobec organów administracji (J. Lemańska, Zwyczaj (utrwalona praktyka) jako źródło uzasadnionych oczekiwań [w:] J. Lemańska, Uzasadnione oczekiwania w perspektywie prawa krajowego i regulacji europejskich, Warszawa 2016). Organ administracji prowadzący postępowanie jest związany swoją wcześniejszą praktyką rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jednostka ma prawo oczekiwać, że administracja nadal będzie postępować w taki sam sposób, jak do tej pory (P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ: LEX/el. 2026). Zważywszy, że skarżący uprzednio, przez lata, pod rządami tej samej uchwały gminnej, uzyskiwali pozytywną opinię organu I instancji, aktualnie zaś – bez wyjaśnienia przyczyn zmiany stanowiska, wydano opinię negatywną, świadczy to również o naruszeniu normy określonej w art. 8 § 1 i 2 K.p.a., tj. o odstąpieniu - bez uzasadnienia - od dotychczasowej, utrwalonej praktyki stosowania przez ten sam organ przepisów prawa. Ze względu na stwierdzenie przez Sąd powyższych naruszeń, zasadniczo o charakterze materialnoprawnym, zbędne jest odwołanie się do zarzutów skarżących dotyczących błędów organu I instancji w pomiarze odległości od wejścia do Akademii do przedmiotowego punktu sprzedaży. Skoro bowiem przepis § 1 lit. b) uchwały nie znajduje zastosowania do uczelni wyższych, w tym Akademii, brak było podstaw do badania przez organ Instancji tego, czy uczelnia ta jest zlokalizowana w odległości mniejszej niż 50 m od punktu sprzedaży napojów alkoholowych. Ograniczenie takie nie wynika bowiem z przepisów cytowanej uchwały ani innych przepisów prawa. Z tych samych powodów brak jest podstaw do rozpoznania wniosków skarżących o przeprowadzenie dowodów, w tym o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety. Nadto trzeba wskazać, że zgodnie z art. 106 ust. 3 P.p.s.a. sąd może na wniosek stron przeprowadzić dowód wyłącznie z dokumentów. Ów dowód przeprowadzany jest na rozprawie. Wobec tego, brak jest podstaw do przeprowadzenia w postepowaniu sądowoadministracyjnym dowodu uzupełniającego z opinii biegłego. Ponadto, postępowania dowodowego nie przeprowadza się rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym, ponieważ dowód z dokumentów może być przeprowadzony jedynie w toku rozprawy (zob. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2011, s. 370). W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw dla zastosowania przepisu art. 145a § 1 P.p.s.a. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny prawa administracyjnego, bezwzględną przesłanką wyłączającą możliwość skorzystania przez sąd z instytucji przewidzianej w art. 145a § 1 P.p.s.a. jest charakter uznaniowy zaskarżonego rozstrzygnięcia lub decyzji (por.: M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, R. Stankiewicz (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 9, 2025, art. 145a; zob. także wyrok. NSA z 13.7.2017 r., sygn.. akt II GSK 1038/17). Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wydając opinię pod kątem zgodności z zasadami usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych ustalonymi przez radę gminy na danym terenie, gminna komisja rozwiązywania problemów [...] działa w trybie uznania administracyjnego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 października 2021 r., sygn.. akt III SA/Lu 417/21). Należało zatem pozostawić organowi I instancji możność ponownego wypowiedzenia się w formie opinii w trybie art. 18 ust. 3a u.w.t. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę obowiązkiem organu I instancji wynikającym z normy określonej w art. 153 P.p.s.a. będzie uwzględnienie oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w niniejszym wyroku w zakresie wykładni pojęcia "placówki oświatowej" w przepisie § 1 lit. b) uchwały. Na mocy art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 215) Sąd zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 614 zł jak sumę uiszczonego wpisu od skargi (200 zł), opłat skarbowych od pełnomocnictw (2x17 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł).