I SA/Po 1515/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędziowie Sędzia NSA Maria Skwierzyńska (spr.) Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2009r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Prezesa ZUS w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne , ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] Nr [...]; /-/ W.Zygmont /-/ K.Nikodem /-/ M.Skwierzyńska M.J. w okresie od 14 kwietnia 2000r. do 31 lipca 2006r. prowadził działalność gospodarczą w zakresie wykonywania krajowego zarobkowego przewozu osób taksówką osobową. Ubezpieczony nie dopełnił obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy w okresie od maja 2000r. do lipca 2006r. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2008r. M.J. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. o umorzenie należności z tytułu w. w. składek. Strona wskazała, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, jest bezrobotny i na utrzymaniu matki, poszukuje pracy, jednak ze względu na wiek jej otrzymanie jest utrudnione. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w O. decyzją z dnia [...]sierpnia 2008r. odmówił umorzenia M.J. należności z tytułu wymienionych składek, kosztów upomnień, dodatkowej opłaty oraz odsetek za zwłokę w łącznej wysokości [...] zł. Organ ten wskazał, iż wnioskodawca od dnia 10 kwietnia 2008r. figuruje w ewidencji Powiatowego Urzędu Pracy w K., posiada status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku, nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej, jest współwłaścicielem samochodu osobowego marki Ford Escort rok prod. 1997, posiada zobowiązania z tytułu kredytu bankowego i zamieszkuje wspólnie z matką pozostając na jej utrzymaniu, Nadto ustalono, iż wnioskodawca nie posiada zaległości z tytułu podatków. Dnia [...]marca 2001r. ZUS wystąpił do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w K. o wszczęcie egzekucji celem wyegzekwowania w. w. zaległości, zaś dnia [...]stycznia 2008r. całość zadłużenia z tytułu składek została zabezpieczona na nieruchomości zapisanej w KW [...], której M.J. jest współwłaścicielem. W związku z tym skoro nie zostały spełnione przesłanki całkowitej nieściągalności zaległości, wobec czego brak podstaw do umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. ZUS wskazał tym samym, że za umorzeniem zadłużenia nie przemawia ważny interes zobowiązanego. W stosunku do płatników składek będących jednocześnie osobami ubezpieczonymi przepis art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadza wyjątek od zasady konieczności zaistnienia całkowitej nieściągalności należności przewidując, iż zaległości takich osób mogą być w szczególnych przypadkach umarzane. Także w myśl § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawach szczegółowych zasad umarzania zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to negatywne skutki dla niego i jego rodziny. Wspomniany organ podkreślił, iż to w interesie zobowiązanego pozostawało udokumentowanie jego trudnej sytuacji finansowej, co jest możliwe m.in. przez dołączenie do wniosku dokumentów, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wnioskodawca zaś nie wykazał okoliczności, które pozwalałyby na umorzenie należności pomimo braku całkowitej nieściągalności, ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej. Aktualna trudna sytuacja materialna strony wynika głownie z braku zatrudnienia i ma charakter przejściowy, a wnioskodawca posiada potencjalne możliwości zarobkowania, co w perspektywie rodzi możliwość spłaty zobowiązań. Tym samym przedstawione przez wnioskodawcę okoliczności nie wyczerpują znamion umorzenia określonych w w. w. rozporządzeniu. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podniosła, że wnioskuje choćby o częściowe uwzględnienie wniosku, bowiem nie ma środków na codzienną egzystencję, a nie zwracała się o pomoc społeczną, ponieważ nie chciał być utrapieniem dla państwa, zaś wszystkie próby podjęcia pracy zakończyły się fiaskiem. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2008r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2008r. W uzasadnieniu poza przedstawieniem przebiegu postępowania w sprawie i powołując się na treści przepisów art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz proceduralnych przepisów k.p.a. (art. 138 § 1 i 2), ZUS wskazał, podobnie jak w decyzji I instancji, iż aktualna sytuacja materialna strony nie ma charakteru trwałego i wynika głównie z braku zatrudnienia. Brak środków na uregulowanie składek nie jest samoistną i wystarczającą podstawą do podjęcia przez Prezesa ZUS decyzji pozytywnej i umorzenia należności. Zastosowanie instytucji umorzenia jest bowiem uprawnieniem, a nie obowiązkiem Zakładu, natomiast pod pojęciem "ważnego interesu" osoby zobowiązanej rozumie się sytuację, w której nadzwyczajne zdarzenia losowe spowodowały niezawiniony brak zdolności płatniczej uniemożliwiający zobowiązanemu wywiązanie się z ciążących na nim względem Zakładu zobowiązań. Za zastosowaniem umorzenia przemawiać mogą jedynie okoliczności zaistniałe niezależnie od sposobu postępowania zobowiązanego bądź spowodowane działaniem czynników, na które nie mógł on mieć jakiegokolwiek wpływu. Wnioskodawca zaś nie wykazał by w jego przypadku wystąpiła np. klęska żywiołowa lub inne nadzwyczajne zdarzenie mające wpływ na jego sytuację materialną i uniemożliwiające mu opłacenie składek. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. M.J. podniósł, iż nie ma żadnych dochodów, jest na utrzymaniu matki, trochę pomaga mu siostra. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p. p. s. a. poprzez orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dotyczy zarówno zgodności z prawem materialnym jak i procesowym. Na podstawie art. 133 § 1 powyższej ustawy, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...). W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, wyrażona w art. 134 ustawy P.p.s.a. Zgodnie z jej treścią sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną i zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które związane są z materią zaskarżonej decyzji. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium oceny legalności działań organów podatkowych, a z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego (zakaz reformationis in peius). W rozpatrywanej sprawie analiza akt sprawy jak i wydanych decyzji prowadzi do wniosku, że nie odpowiadają one wymogom prawa. Stosownie do treści art. 28 ust.2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007, Nr 11, poz. 74 ze zm; dalej u.s.u.s.) należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W myśl art. 32.u.s.u.s. do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Bezsporne jest, iż sytuacja całkowitej nieściągalności w sprawie nie wystąpiła, bowiem skarżący jest współwłaścicielem samochodu osobowego rocznik 1997, a nadto jego zobowiązane jest zabezpieczone na nieruchomości, której jest współwłaścicielem w 5/40 części. Kwestią sporną jest natomiast zasadność odmowy umorzenia składek na podstawie ust. 3a powołanego artykułu, zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania składek w takiej sytuacji określa § 3 ust. 1 Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s.), zgodnie z którym Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Konfrontacja wymienionych wyżej przesłanek z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż organ nie rozpoznał sprawy co do istoty. Uzasadnienie decyzji jest bowiem wyjątkowo ogólnikowe w zakresie odniesienia się do przesłanki możliwości pozbawienia zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Tymczasem zgodnie z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s. niezbędnymi elementami decyzji winno być uzasadnienie faktyczne i prawne. Sąd nie neguje, że decyzja w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co powoduje, iż szczególnego znaczenia nabiera w tym przypadku treść uzasadnienia. Uznaniowość nie oznacza jednak dowolności rozstrzygnięcia, wobec czego organ wydający decyzję winien w niej wykazać jakimi przesłankami się kierował wydając takie a nie inne rozstrzygnięcie. Organ właściwy do rozpoznania wniosku o umorzenie może odmówić umorzenia nawet, gdy przesłanka umorzenia występuje, jednak dopiero po szczegółowej analizie wszystkich okoliczności sprawy po wykazaniu zasadności swego stanowiska w kwestii odmowy tegoż umorzenia. Tymczasem w sprawie, poza przedstawieniem przebiegu postępowania oraz powołaniem przepisów prawa, ZUS ograniczył się w istocie do wskazania, iż w sprawie nie wystąpiły "nadzwyczajne zdarzenia losowe", a wnioskodawca nie wskazał na wystąpienie klęsk żywiołowych lub innych nadzwyczajnych zdarzeń mających wpływ na jego sytuację materialną. Uznając, iż skarżący znajduje się w trudnej sytuacji, nie odniósł tego stwierdzenia do przesłanki możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych przez stronę i jego członków rodziny. Tym samym zawężony został zakres badanych okoliczności, czego wyrazem jest stwierdzenie iż "trudna sytuacja majątkowa zobowiązanego nie ma charakteru trwałego", a "za zastosowaniem umorzenia przemawiać mogą jedynie okoliczności zaistniałe niezależnie od sposobu postępowania zobowiązanego bądź spowodowane działaniem czynników na które nie mógł mieć jakiegokolwiek wpływu", zaś wnioskodawca "nie wskazał na wystąpienie w przedmiotowej sprawie klęsk żywiołowych lub innych nadzwyczajnych zdarzeń mających wpływ na (jego) sytuację materialną i uniemożliwiających opłacenie składek". Nie odniesiono się zatem do konkretnej i aktualnej sytuacji strony, nie przeanalizowano istnienia przesłanki możliwości zaspokojenia przez nią niezbędnych potrzeb życiowych, ani nie odniesiono się do jej aktualnej sytuacji osobistej. Jak już wspomniano uznaniowość nie oznacza dowolności. Nie można zatem opierać decyzji na hipotezach dotyczących zdarzeń, które nastąpią w przyszłości, i mają ze swej natury charakter niepewny. Organ ubezpieczeniowy wydając decyzję w zakresie umorzenia musi dokonać precyzyjnych ustaleń pod kątem występowania bądź niewystępowania przesłanek decydujących o umorzeniu albo o odmowie umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych. Konieczne jest zatem dokonanie ustaleń w wyżej wskazanym zakresie i ich analiza pod kątem spełnienia wszystkich przesłanek wymienionych w powołanym rozporządzeniu, w tym przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1. Należy przy tym podkreślić, iż jakkolwiek ciężar dowodu w przypadku postępowania umorzenia zaległych składek na ubezpieczenie spoczywa na zobowiązanym, co wprost wynika z § 3 powołanego rozporządzenia, to jednak w postępowaniu, którego dotyczy skarga, ZUS winien dążyć do ustalenia prawdy obiektywnej, co oznacza, iż w razie wątpliwości winien on w myśl postanowień art. 86 kpa uzyskać od strony wyjaśnień w trybie przesłuchania. W sytuacji zatem, gdy strona nie przedstawiła istotnych okoliczności dotyczących jej sytuacji majątkowej i osobistej, jak na przykład wysokości ponoszonych wydatków, wysokości obciążeń z tytułu kredytu, wykazanych operacji na rachunkach bankowych, jak również nie wykazała swoich starań związanych z próbą znalezienia zatrudnienia, wydanie rozstrzygnięcia bez podjęcia próby ustalenia takich okoliczności (chociażby przez wezwanie strony do przedstawienia dowodów czy twierdzeń na wskazane okoliczności) jest przedwczesne. Dopiero bowiem prawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, do czego ZUS jest zobligowany treścią przepisu art. 7 kpa warunkuje rozpoznania wniosku zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, w tym zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) nakazującą rozważenie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Innymi słowy, konieczność wykazania przez stronę istnienia przesłanek wymienionych w § 3 Rozporządzenia, nie zwalnia w. w. to organu od rozważenia całokształtu okoliczności sprawy i domagania się od strony stosownych informacji, czy wskazywania okoliczności mogących mieć znaczenie z punktu widzenia prowadzonego postępowania, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a także od dokonania poczynań w tym zakresie z własnej inicjatywy tj. przez działania z urzędu, co wynika z przepisu art. 77 § 1 kpa. W związku z tym konieczne jest zbadanie sytuacji skarżącego i opisanie jej w decyzji z punktu widzenia pozbawienia (bądź nie) zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Dopiero dokonana zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego i logiki ocena takich okoliczności wskazywanych przez stronę i stwierdzenie, iż dana okoliczność została lub nie została wykazana zapewni realizację powyższych zasad oraz odniesienie dokonanych ustaleń do istnienia interesu społecznego bądź słusznego interesu obywatela (art. 7 in fine k.p.a.) w kwestii umorzenia zaległych składek. Zauważyć należy, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych mimo, że nie jest instytucją charytatywną, winien jednak w każdej sprawie zauważać człowieka, jego problemy i sytuację życiową, a nie dążyć jedynie do bezdusznego niekiedy egzekwowania swoich należności, pomijając wskazania - jak to wskazano wyżej - art. 7 kpa tj. i nie biorąc pod uwagę słusznego interesu obywatela. W toku ponownego rozpatrywania sprawy ZUS winien wziąć pod uwagę wyżej przedstawione stanowisko Sądu. Z tych względów uznać należy, że wydane w sprawie decyzje nie odpowiadają prawu, wobec czego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało je uchylić. /-/ W. Zygmont /-/ K. Nikodem /-/ M. Skwierzyńska