I SA/Po 155/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont Sędziowie WSA Katarzyna Nikodem (spr.) WSA Roman Wiatrowski Protokolant st. sekr. sąd. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2010 r. sprawy ze skargi A S.A. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza z dnia [...]r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A S.A. w W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. /-/R. Wiatrowski /-/W. Zygmont /-/K. Nikodem Naczelnik Trzeciego Urzędu Skarbowego W. wszczął postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Burmistrza U. wobec "P." w celu wyegzekwowania należności z tytułu podatku od nieruchomości. Na podstawie art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz.1954 ze zm., dalej: u.p.e.a.) Zarząd Spółki wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji. Ich podstawę stanowiło prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny. Spółka podniosła, że organem egzekucyjnym właściwym do prowadzenia egzekucji jest Naczelnik Pierwszego M. Urzędu Skarbowego, a nie Naczelnik Trzeciego Urzędu Skarbowego W. Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 22 § 2 u.p.e.a., właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego. Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1267 ze zm., dalej: u.u.i.s.) wprowadzająca zmiany we właściwości terytorialnej urzędów skarbowych dla tzw. dużych podmiotów. Spółka spełnia kryterium określone w art. 5 ust. 9b tej ustawy w związku z czym, urzędem właściwym miejscowo był do dnia 31 grudnia 2003 r. Trzeci Urząd Skarbowy W., natomiast od 1 stycznia 2004 r. jest nim Pierwszy M. Urząd Skarbowy. Naczelnik Trzeciego Urzędu Skarbowego W. w związku ze złożonymi zarzutami zwrócił się do Burmistrza J. o zajęcie stanowiska w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] r. Burmistrz U. uznał zarzuty zobowiązanego za nieuzasadnione. W ocenie wierzyciela tytuł wykonawczy został prawidłowo skierowany do właściwego organu egzekucyjnego. Na postanowienie Burmistrza U. Spółka złożyła zażalenie, zarzucając wierzycielowi błędną interpretację art. 33 pkt 9 u.p.e.a. oraz naruszenie art. 124 § 2 w związku z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Wskazano, że Naczelnik Trzeciego Urzędu Skarbowego W. nie jest właściwym organem egzekucyjnym w sprawie. Przynależność Spółki do grupy "dużych podatników", skutkuje odrębnym określeniem właściwości organów podatkowych. Zmiana właściwości miejscowej organu podatkowego wpływa na zmianę właściwości organu egzekucyjnego. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 1 i art. 22 § 2 u.p.e.a., organem egzekucyjnym w sprawie jest właściwy miejscowo naczelnik urzędu skarbowego. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] r. utrzymało w mocy postanowienie wierzyciela. Organ odwoławczy uznał zarzut zgłoszony przez zobowiązanego, że egzekucja prowadzona jest przez niewłaściwy organ egzekucyjny, za niezasługujący na uwzględnienie. Zdaniem organu stanowisko wierzyciela odpowiada prawu, ponieważ zgodnie z art. 22 § 2 u.p.e.a. właściwość miejscową ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego. Ostatecznie o właściwości organu w tym zakresie rozstrzyga organ egzekucyjny, do którego tytuł wykonawczy został skierowany. W skardze na postanowienie Spółka wniosła o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem Burmistrza U. zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 19, art. 22 § 2 i art. 33 pkt 9 u.p.e.a. Spółka podniosła, że zgodnie z art. 19 ust. 1 i art. 22 § 2 u.p.e.a. organem egzekucyjnym jest właściwy miejscowo naczelnik urzędu skarbowego. Właściwość miejscową naczelników urzędów skarbowych określa Minister Finansów w wydanym rozporządzeniu. Do dnia 31 grudnia 2003 r. właściwym organem egzekucyjnym dla Spółki był Naczelnik Trzeciego Urzędu Skarbowego W. Właściwość wynikała z faktu, że organ ten był wymieniony w zał. nr 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie terytorialnego zasięgu działania oraz siedzib urzędów skarbowych i izb skarbowych (Dz. U. nr 237, poz. 2002). Rozporządzenie powyższe zostało uchylone przez ustawę z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. nr 137, poz. 1302, dalej: ustawa o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych). Od 1 stycznia 2004 r. obowiązuje rozporządzenie z dnia 19 listopada 2003 r. w sprawie terytorialnego zasięgu działania oraz siedzib naczelników urzędów skarbowych i dyrektorów izb skarbowych (Dz. U. nr 209, poz. 2027, dalej: rozporządzenie z dnia 19 listopada 2003 r.). Naczelnik Trzeciego Urzędu Skarbowego W. został wymieniony w załączniku nr 1 do rozporządzenia z dnia 19 listopada 2003 r. jako organ właściwy miejscowo w stosunku do podatników nie spełniających kryteriów art. 5 ust. 9b u.u.i.s. Właściwość miejscowa naczelników w stosunku do podatników spełniających kryteria określone w art. 5 ust. 9b u.u.i.s. została podana w załączniku nr 2 do rozporządzenia z dnia 19 listopada 2003 r. Skoro Spółka jest podatnikiem spełniającym warunki przewidziane w art. 5 ust. 9b u.u.i.s., to właściwym organem egzekucyjnym jest Naczelnik Pierwszego M. Urzędu Skarbowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt [...] oddalił skargę. Sąd nie podzielił stanowiska Spółki, że od 1 stycznia 2004 r. z uwagi na fakt, że dłużnik należy do grupy podatników określonych przepisami art. 5 ust. 9b u.u.i.s. - tzw. dużych podatników, co do których ustawodawca określił inną właściwość organu podatkowego, nastąpiła również zmiana organu egzekucyjnego. W uzasadnieniu powołano się na art. 22 § 2 u.p.e.a. i rozporządzenie z dnia 19 listopada 2003 r. oraz wskazano, że ustawa o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych wprowadziła zmiany w u.u.i.s. Art. 5 ust. 9 u.u.i.s. stanowi, że właściwość miejscową naczelników urzędów skarbowych i dyrektorów izb skarbowych określa się według terytorialnego zasięgu działania odpowiednio urzędu skarbowego i izby skarbowej, z uwzględnieniem ust. 9a. Przepis art. 5 ust. 9a u.u.i.s. stanowi, że terytorialny zasięg działania określonego urzędu skarbowego wyłącznie w zakresie niektórych kategorii podatników - może obejmować terytorialny zasięg działania innych urzędów skarbowych. W rozporządzeniu z dnia 19 listopada 2003 r. w § 2 ustalono siedziby i terytorialny zasięg działania naczelników urzędów skarbowych wyłącznie w zakresie podatników określonych w art. 5 ust. 9b u.u.i.s. W opinii Sądu odrębna właściwość terytorialna naczelników urzędów skarbowych, obejmująca podmioty wymienione w art. 5 ust. 9b u.u.i.s., dotyczy kompetencji do prowadzenia spraw podatkowych jak również egzekucji, ale wyłącznie w zakresie należności, co do których poboru te urzędy są właściwe. W takim przypadku właściwy naczelnik urzędu skarbowego jest zarówno organem egzekucyjnym jak i organem podatkowym (wierzycielem) wobec zobowiązanego. Zatem, zdaniem Sądu, naczelnicy urzędów skarbowych wymienieni w załączniku nr 2 do rozporządzenia z 19 listopada 2003 r. nie są właściwi do prowadzenia egzekucji na rzecz tzw. obcych wierzycieli. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 6, 9a i 9b u.u.i.s. oraz § 1, 2 i 3 rozporządzenia z dnia 19 listopada 2003 r. wobec przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że: 1) właściwym miejscowo organem egzekucyjnym w stosunku do Spółki jest w zakresie egzekucji zobowiązań z tytułu podatku od nieruchomości, Naczelnik Urzędu Skarbowego wymieniony w załączniku nr 1 do rozporządzenia z dnia 19 listopada 2003 r.; 2) naczelnicy urzędów skarbowych wymienieni w załączniku nr 1 do rozporządzenia z dnia 19 listopada 2003 r. są właściwi do prowadzenia egzekucji tzw. obcych wierzycieli jedynie w przypadku zbiegu egzekucji - gdy organ egzekucyjny zostanie wyznaczony do prowadzenia egzekucji; 3) właściwość miejscową organu egzekucyjnego określa wyłącznie art. 22 § 2 u.p.e.a. podczas, gdy z przywołanych przepisów wynika, ze organem właściwym jest Naczelnik Pierwszego M. Urzędu Skarbowego. Zarzucił też naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 5 ust. 6, 9a, 9b u.u.i.s. oraz § 1, 2, 3 rozporządzenia z dnia 19 listopada 2003 r., polegające na nie uchyleniu zaskarżonego postanowienia poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Spółka wykazała, że postępowania organów egzekucyjnych dotknięte było wadami polegającymi na przyjęciu, że: a) właściwym miejscowo organem egzekucyjnym w stosunku do Spółki w zakresie egzekucji jest Naczelnik Urzędu Skarbowego wymieniony w załączniku nr 1 do rozporządzenia z dnia 19 listopada 2003 r.; b) naczelnicy urzędów skarbowych wymienieni w załączniku nr 2 do rozporządzenia z dnia 19 listopada 2003 r. są właściwi do prowadzenia egzekucji tzw. obcych wierzycieli jedynie w przypadku zbiegu egzekucji - gdy organ egzekucyjny zostanie wyznaczony do prowadzenia egzekucji; c) właściwość miejscową organu egzekucyjnego określa wyłącznie art. 22 § 2 u.p.e.a.; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. art. 5 ust. 6, 9a i 9b u.u.i.s. oraz § 1, 2 i 3 rozporządzenia z dnia 19 listopada 2003 r. poprzez nieuzasadnione wskazanie w uzasadnieniu wyroku jako właściwego miejscowo Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego W. jako organu właściwego do prowadzenie egzekucji administracyjnej mimo, że przepisy odmiennie regulują przedmiotową właściwość miejscową; 3) art. 1 § 1 i 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a., a także w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 6,7 i 8 oraz art. 124 § 2 w nawiązaniu do art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nie zawarcie w zaskarżonym wyroku uzasadnienia prawnego i faktycznego wyłączającego Naczelnika Pierwszego M. Urzędu Skarbowego jako właściwego miejscowo organu egzekucyjnego dla Spółki. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt [...] uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Za uzasadniony i oparty na usprawiedliwionych podstawach uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez niewłaściwy organ egzekucyjny. Nie podzielił poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odnośnie wykładni przepisów art. 19 § 1, art. 22 § 2 u.p.e.a. w związku z art. 5 ust. 6 pkt 7, ust. 9a i ust. 9b u.u.i.s. oraz przepisami § 1 i § 2 rozporządzenia z dnia 19 listopada 2003 r. Według Sądu II instancji przyjęcie błędnej wykładni przepisów było powodem dla którego Sąd I instancji nie był uprawniony do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w następstwie wniesionej skargi kasacyjnej powoduje, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Sąd II instancji. Powyższe oznacza, że wszystkie tezy przedstawione w wyroku i sformułowane przez Sąd II instancji są w przedmiotowej sprawie wiążące nie tylko dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P., ale i dla organów administracji orzekających w postępowaniu administracyjnym. Taki stan rzeczy pociąga za sobą konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r., Nr [...] , oraz poprzedzającego je postanowienia Burmistrza U. z dnia [...] r., Nr [...] . Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że naruszeniem prawa, które można zakwalifikować do grupy przepisów o właściwości organów oraz kształtujących ustrój poszczególnych organów, będzie działanie bez podstawy prawnej (tj. braku normy kompetencyjnej). Sytuacja, w której dochodzi do naruszenia przez organ administracji przepisu ustrojowego, w przeważającej większości wypadków będzie kwalifikowana jako przyczyna nieważności decyzji (postanowienia). Przyczyny takie wskazane są przede wszystkim w art. 156 § 1 k.p.a. (por.: również art. 247 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.; dalej O.p.). W sytuacji, wystąpienia tego rodzaju przesłanek, sąd administracyjny pierwszej instancji jest zobowiązany do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) lub - w sytuacji gdy stwierdzenie nie może nastąpić (art. 156 § 2 k.p.a.) - do poprzestania na stwierdzeniu wydania takiego aktu z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Naruszenie natomiast przepisu ustrojowego niedające się zakwalifikować jako przesłanka stwierdzenia nieważności postępowania administracyjnego - taka sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie - podlega rozpoznaniu jako naruszenie przez organ administracji prawa materialnego lub procesowego (por. pkt III.2 uzasadnienia uchwały całego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, dotychczas publ. Centralna Baza Orzeczeń sądów Administracyjnych - w skrócie CBOSA). W rozpoznawanej sprawie podstawę stanowiska wierzyciela (art. 34 § 1 i § 2 w związku z art. 33 pkt 9 u.p.e.a.), wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu, stanowiła wypowiedź dotycząca określenia właściwego w sprawie organu egzekucyjnego w zakresie egzekucji zaległości Spółki w podatku od nieruchomości (świadczenia pieniężnego). W oparciu o art. 5 ust. 6, ust. 9a i ust. 9b u.u.i.s. oraz § 1, § 2 i § 3 rozporządzenia z dnia 19 listopada 2003 r. należy przyjąć, że właściwym organem egzekucji należności pieniężnych w stosunku do Spółki był naczelnik urzędu skarbowego, którego właściwość została określona na podstawie przepisu art. 5 ust. 9b u.u.i.s. w związku z przepisami § 2 i zał. 2 poz. 7 rozporządzenia z dnia 19 listopada 2003 r. W sprawie poza sporem pozostaje, iż organem właściwym do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych z tytułu podatku od nieruchomości należnego Gminie J. był naczelnik urzędu skarbowego (art. 19 § 1 u.p.e.a.). Z kolei określenie organu egzekucyjnego właściwego miejscowo w sprawie prowadzenia tego postępowania następuje przy uwzględnieniu treści przepisu art. 22 § 2 u.p.e.a. W rozpoznawanej sprawie - czego nie kwestionowano - żaden z przypadków wyłączających właściwość organu egzekucyjnego nie wystąpił. Nie budziło wątpliwości, że egzekucja należności z praw majątkowych i ruchomości dotyczyła zobowiązanego, którego siedziba została wskazana przez wpis w Krajowym Rejestrze Sądowym, zatem określenie właściwego organu egzekucyjnego w sprawie egzekucji administracyjnej w stosunku do tego zobowiązanego powinno nastąpić przy uwzględnieniu przepisów regulujących właściwość i zasięg terytorialny działania urzędów skarbowych. Z dniem 1 stycznia 2004 r. w stosunku do zobowiązanego nastąpiła zmiana właściwości urzędów skarbowych, z uwagi na zaliczenie zobowiązanego do kategorii tzw. "dużych podatników" (art. 15 pkt 1 lit. j ustawy o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych). W przepisach ustawy o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych znowelizowano u.u.i.s. w ten sposób, że obok dotychczas obowiązującej kategorii urzędów skarbowych obejmujących właściwością rzeczową i miejscową wszystkich podatników, powołano nową kategorię urzędów skarbowych dla niektórych kategorii podatników wskazanych za pomocą kryteriów ustalonych w tej ustawie (art. 5 ust. 9a i ust. 9b u.u.i.s. w brzmieniu nadanym ustawą o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych). Poza sporem pozostaje to, że wobec wskazań w art. 19 § 1 i art. 22 § 2 u.p.e.a. jako właściwego organu egzekucyjnego naczelnika urzędu skarbowego, określenie właściwości miejscowej powinno następować przy uwzględnieniu przepisów u.u.i.s. Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym wyroku wyraził pogląd, że tzw. "duże urzędy skarbowe" pozostają organami właściwymi w zakresie egzekucji administracyjnej w stosunku do tej kategorii podmiotów, które zostały wskazane w przepisach art. 5 ust. 9a i 9b u.u.i.s. w sposób dostateczny przemawiają regulacje odnoszące się do ich właściwości rzeczowej. Tworząc dodatkową kategorię urzędów skarbowych nie przewidziano dla nich odmiennego zakresu właściwości rzeczowej niż dla kategorii urzędów skarbowych dotychczas funkcjonujących. Stosownie do przepisu art. 5 ust. 6 pkt 7 u.u.i.s. do zakresu działania naczelników urzędów skarbowych należy wykonywanie egzekucji należności pieniężnych. Brak ograniczeń w zakresie prowadzenia egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oznacza, że naczelnicy urzędów skarbowych, których terytorialny zasięg działania został wskazany według kryteriów wprowadzonych w art. 5 ust. 9a i 9b u.u.i.s. stali się właściwi miejscowo do prowadzenia egzekucji administracyjnej należności pieniężnych w stosunku do tej grupy podatników (art. 5 ust. 6 pkt 7 w związku z art. 5 ust. 9a i ust. 9b oraz § 2 u.u.i.s. i zał. 2 rozporządzenia z dnia 19 listopada 2003 r.). Wobec powyższego uznając, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 205 § 4 p.p.s.a., w kwocie równej uiszczonemu wpisowi i kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego oraz niezbędnych wydatków, w postaci opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. |/-/ R. Wiatrowski |/-/ W. Zygmont |/-/ K. Nikodem |