I SA/Po 1561/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Małek Sędziowie Sędzia NSA Maria Skwierzyńska as. sąd. WSA Karol Pawlicki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2008r. sprawy ze skargi Rady Gminy Tarnowo Podgórne na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 18 września 2007r. nr 19/814/2007 w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie ustalenia trybu i rozliczenia dotacji dla niepublicznych przedszkoli oddala skargę /-/ K.Pawlicki /-/ S.Małek /-/ M.Skwierzyńska ISA/Po 1561/07 UZASADNIENIE W dniu 28 sierpnia 2007 r. Rada Gminy Tranowo Podgórne podjęła uchwałę nr XVIII/ 127/2007 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli. Jako podstawę prawną aktu powołano art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( t.j. z 2004 Dz.U. Nr 256 , poz. 2572 ze zm.). Uchwałą nr 19/814/2007 z dnia 18 września 2007 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu: 1) stwierdziło nieważność w/w uchwały Rady Gminy Tarnowo Podgórne w części postanowień : - § 3 ust. 2 uchwały w brzmieniu: "(...) oraz w jakim wymiarze dni miesiąca i godzin dziennie uczeń korzystał z niepublicznego przedszkola" - § 4 ust. 1 w części obejmującej wyrażenie: "(...) z zastrzeżeniem ust. 2 i 3" -§ 4 ust. 2 i 3 uchwały w brzmieniu: "Podstawę ustalenia faktycznej kwoty dotacji stanowi liczba dzieci uczęszczających do przedszkola w danym miesiącu" oraz "W przypadku korzystania przez ucznia z niepublicznego przedszkola w niepełnym wymiarze dni miesiąca i godzin dziennie, wysokości dotacji na takiego ucznia ulega proporcjonalnemu obniżeniu" - § 5 ust. 2 w brzmieniu: "Dotacje wypłacone w pełnej wysokości w poprzednim miesiącu, ulegają obniżeniu w kolejnym miesiącu o kwotę zgodnie z § 4 ust. 2 i 3". 2) stwierdziło, że uchwała Rady narusza przepis art. 90 ust.4 ustawy o systemie oświaty z uwagi na fakt zaniechania wypełnienia dyspozycji wynikającej z tego przepisu, a mianowicie nie ustala zakresu danych, które powinny być zawarte w rozliczeniu wykorzystania dotacji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium wskazało, że stosownie do art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego. Ustawa stanowi, że podstawą ustalenia dotacji na jednego ucznia są wydatki bieżące przewidziane na jednego ucznia w przedszkolach prowadzonych przez gminę. Ustawa nie określa zasad, w oparciu o które możliwe byłoby zróżnicowanie wysokości dotacji. Uchwała organu stanowiącego w myśl art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty winna określać m.in. tryb udzielania i rozliczania dotacji, a nie zasady ich udzielania. Przepis art. 90 ust. 2 b ww. ustawy w sposób jednoznaczny wiąże wysokość udzielanej dotacji z rzeczywistą, a nie planowaną liczbą dzieci ("dotacje przysługują na każdego ucznia"), zaś jedynym warunkiem uzyskania uprawnienia do otrzymania dotacji jest podanie organowi właściwemu do udzielania dotacji planowanej liczby uczniów w określonym terminie. Postanowienie § 3 ust. 2 przedmiotowej uchwały, zobowiązujące osoby prowadzące przedszkola do podania w jakim wymiarze dni miesiąca i godzin dziennie uczeń korzystał z niepublicznego przedszkola oraz treść § 4 ust. 2 stanowiąca, iż "podstawę ustalenia faktycznej kwoty dotacji stanowi liczba dzieci uczęszczających do przedszkola w danym miesiącu", wykluczają możliwość przekazania i rozliczenia dotacji dla niepublicznego przedszkola na dziecko, które nie uczęszczało do przedszkola, np. z powodu choroby. Potwierdza to postanowienie § 4 ust. 3, które dozwala na proporcjonalne obniżenie dotacji w przypadku niepełnego wymiaru dnia miesiąca czy godzin pobytu dziecka w przedszkolu. Zatem postanowienie § 3 ust. 2 i § 4 ust. 2 i 3 uchwały naruszają przepis art. 90 ust. 4 w związku z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty. O wadliwości uchwały świadczy również brak postanowień, które stanowić moją o wypełnieniu zakresu delegacji zawartej w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Dotyczy to ustalenia zakresu danych, które powinny być zawarte w rozliczeniu wykorzystania dotacji. Uchwałą z dnia 25 września 2007 r. Rada Gminy Tranowo Podgórne postanowiła wnieść skargę do sądu administracyjnego na w/w rozstrzygnięcie nadzorcze. W skardze z dnia 25 września 2007 r. Gmina Tarnowo Podgórne nie zgłosiła uwag do punktu 2 uchwały Kolegium RIO, natomiast punktowi 1 zarzuciła niezgodność z art. 90 ust. 2 b i ust. 4 ustawy o systemie oświaty oraz art. 35 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Zdaniem skarżącej dotacja, a więc publiczne środki finansowe musi być wydatkowane zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych. Ponadto należy mieć na uwadze treść rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół. W załączniku nr 1 do tego rozporządzenia zostało szeroko unormowane zagadnienie składające się na podstawę programową dla przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Według skarżącej stosowanie do art. 90 ust. 2 b w związku z art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty , osobie prowadzącej niepubliczne przedszkole przysługuje dotacja na każdego ucznia, jeżeli w ramach wychowania przedszkolnego zostały poniesione nakłady zapewniające pełną realizację zadań określonych w w/w rozporządzeniu. Odpowiadając na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu wniosła o jej oddalenie i podtrzymała swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 , poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei według art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. akty nadzorcze nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 134 § 1 w/w ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie skarga okazała się bezzasadna . Rada Gminy Tranowo Podgórne podejmując uchwałę nr XVIII/ 127/2007 jako podstawę swojego uprawnienia powołała art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z jego treścią organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2 a – 3b , uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji. Tak więc z treści tego przepisu wynika, że rada gminy ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji formie uchwały, której przepisy powinny być zgodne z regulacją ustawową. Dlatego też za niedopuszczalne należy uznać nakładanie w uchwale dodatkowych obowiązków , od których spełnienia przez beneficjenta dotacji zależy jej otrzymanie. Tymczasem w uchwale Rady Gminy Tranowo Podgórne w § 3 ust. 2 nałożono na osoby prowadzące niepubliczne przedszkole dodatkowy obowiązek polegający na podawaniu informacji o tym, w jakim wymiarze dni miesiąca i godzin dziennie uczeń korzystał z niepublicznego przedszkola. Wprowadzenie zaś takiego unormowania do uchwały, której zadaniem jest ustalenie trybu udzielania i rozliczania dotacji, spowodowało w istocie wyjście przez Radę Gminy Tarnowo Podgórne poza upoważnienie zawarte w powołanym wyżej przepisie ustawy o systemie oświaty. Sformułowanie " tryb udzielania" ma znaczenie bardziej techniczne. Należy przy tym pamiętać, że art. 90 ust. 4 w/w ustawy odwołuje się wprost do treści ust. 2 b, który rozstrzyga o kryterium przyznawania dotacji dla przedszkoli niepublicznych. Z treści tego ostatniego przepisu wynika, że obowiązkiem gminy jest przyznanie dotacji na każdego ucznia niepublicznego przedszkola bez względu na wymiar czasu przebywania w nim. Przepis nie zawiera bowiem żadnego wyłączenia, ani tez nie upoważnia np. organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do wprowadzania takich wyłączeń, czy tez innych kryteriów ( zasad) udzielenia dotacji. Prawidłowo więc uznał organ nadzoru, że zgodnie z art. 90 ust. 2b podstawą do ustalenia dotacji nie stanowi wymiaru czasu, w którym uczeń uczęszcza do niepublicznego przedszkola, ale ustalone w budżecie gminy wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Należy jednocześnie zauważyć że art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty upoważnia radę gminy do ustalenia trybu udzielenia i rozliczania dotacji, co nie jest równoznaczne z przyznawaniem dotacji i kontrolą jej wykorzystywania. Rozliczenie dotacji pozostaje bowiem w związku z liczbą uczniów, natomiast kontrola wykorzystania dotacji rozumiana być może jako prawo badania celności jej wykorzystania, czego ustawodawca nie przewidział ( por. wyrok WSA z dnia 15 grudnia 2006 r. sygn. SA/Sz 655/2005, opubl. Zeszyty Naukowe NSA z 2006r., nr 3, str. 109). Pozbawione więc podstaw prawnych jest zobowiązanie osoby prowadzącej niepubliczne przedszkole do przedstawienia sposobu wykorzystania dotacji oświatowej (por. wyrok WSA z dnia 17 listopada 2005 r., syg. akt ISA/Po 931/05 ). Taki zaś charakter miały zapisy zawarte w § 4 uchwały Rady Gminy Tarnowo Podgórne. Wynikało z nich bowiem, że w przypadku uzyskania informacji o korzystaniu przez ucznia z przedszkola w niepełnym wymiarze dni miesiąca i godzin dziennie, wysokość dotacji na takiego ucznia ulegałaby proporcjonalnemu obniżeniu. W tych okolicznościach Sąd orzeł jak w sentencji na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ K.Pawlicki /-/S. Małek /-/M. Skwierzyńska